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[ II ] 3. 공정거래제도의 한국적 발전

현대경제사회연구원 개원 10주년 기념 논문집 게재논문 (1997년 5월 발간)

I. 우리나라 公正去來制度의 沿革

1. 60∼70年代의 主要立法論議

1960년대초부터 본격적으로 시작된 우리나라의 경제개발전략은 政府主導下의 대외지향적 成長優先主義였다.

즉, 경제규모의 영세성, 협소한 국토, 빈약한 賦存資源, 投資財源의 부족 등의 제약을 감안하여 약간의 부작용이 발생하더라도 特定分野를 전략적으로 集中開發함으로써 일단 經濟規模를 확대시킨다는 전략을 채택하여 추진하여 왔다. 이러한 開發戰略은 외형적으로 상당한 성과를 가져와 전형적인 後進國 상태였던 우리 經濟의 모습을 크게 개선, 변모시켜 놓았다. 그러나 이러한 量的成長의 이면에서는 부문간의 불균형 확대, 인플레이션의 만연, 市場機能의 歪曲과 獨寡占的市場構造의 深化 등 많은 부작용이 초래되었다.

經濟開發5個年計劃이 추진되면서 獨寡占問題가 처음으로 국민의 관심과 비판을 불러 일으키게 되었는데, 그 계기는 1963년에 발생한 이른바 '三粉事件'이라는 經濟波動이었다. 이 사건은 시멘트, 밀가루및 설탕을 생산하는 소수의 大企業들이 獨寡占市場을 형성하고 談合을 통해 공동으로 價格과 市場을 조작한데서 비롯되었다.

당시 그렇지 않아도 물가가 앙등세를 보이고 있었는데, 이러한 獨寡占의 폐해가 노출되자 정치, 사회적으로 그 規制의 必要性에 대한 여론이 높아졌다. 그리하여 정부는 '三粉' 製造業體들에게 카르텔 행위를 즉시 중지하도록 하는 한편, 獨寡占의 폭리를 억제하고 公正去來를 보장하는 方案을 강구하게 되었다.

그 결과 1964년에 들어 政府는 全文 29조로 된 公正去來法草案을 작성하여 발표하였는데 同草案의 主要骨子로서는 첫째, 부당한 價格 및 去來條件의 規制를 위한 담당기관으로서 經濟企劃院長官소속하에 公正去來委員會를 설치하도록 하였으며, 둘째, 거래에 실질적인 영향을 주는 事業者 또는 事業者團體의 協定 또는 共同行爲를 신고토록 하는 것이었다. 그러나 당시 우리 사회의 經濟秩序에 관한 인식이 부족하였고 업계를 중심으로 한 공정거래제도 반대론이 우세한 분위기였기 때문에 閣議에 상정되지도 못하고 무산되었다. 이후 70년대 초반까지 3차례(66년, 69년, 71년)에 걸쳐 정부의 공정거래법 제정 시도가 있었다.

그러나 企業資本의 蓄積이나 財貨供給促進이 당면과제이므로 공정거래법 제정은 時機尙早라는 業界의 강력한 반대와 정치권의 소극적인 태도 등으로 인하여 국회에 계류된 상태에서 會期滿了로 자동폐기되는 과정을 겪게 되었다. 政府는 1970년대 초반에 이르기까지 獨寡占의 弊害로 인해 사회적 물의가 빚어지거나 物價가 불안할 때마다 獨寡占規制와 消費者保護를 위하여 公正去來法의 制定을 推進하는 움직임을 보여왔다. 그러나 公正去來法制定의 필요성에 대한 정부의 의지도 그렇게 확고하지 않았으며 정부 내에서도 公正去來法의 導入이 우리 경제의 여건상 시기상조라는 견해가 지배적이었다.

또한 物價抑制라는 目的을 위해서는 기존의 직접적인 價格規制制度나 行政指導의 테두리 내에서도 충분히 가능하다는 것이 당시의 일반적인 생각이었으므로 公正去來法의 制定은 정책의 優先原則에서 밀리게 되었던 것이다.

1973년에 들어서면서 세계경제는 資源保有國들이 카르텔을 결성하여 가격과 공급량을 자의적으로 조절하려는 움직임이 나타났으며, 이러한 연장선상에서 73년에 1次[石油波動(Oil Shock)] 이 터지게 되었다. 석유파동의 여파로 物價가 급등하게 되자, 당시 시행되고 있던「物價安定에관한法律」의 물가관리에 관한 부분을 보완하고, 아울러 1963년 이후 10여년 동안 논의에만 그친 채 빛을 보지 못해 온 公正去來法案들의 내용 등을 통합하여 [物價安定 및公正去來에관한法律]을 제정하게 되었다. [物價安定 및 公正去來에 관한 法律]은 物價安定과 競爭秩序의 確立에 목적을 두고 全文 32條와 附則 4條로 구성되어 있었는데, 그 내용은 크게 ①直接的價格規制에 관한 규정, ②公正去來에 관한 규정, ③運用機構 및 節次 등에 관한 규정 등 3가지로 대별할 수 있다. 이중 公正去來에 관한 規定은 크게 獨寡占價格의 申告 및 指定, 不公正行爲禁止, 競爭制限行爲의 禁止 등 3가지를 주요내용으로 하고 있었다.

그러나 「物價安定 및 公正去來에 관한 法律」은 운용과정에서 여러 가지 문제점이 드러났다. 첫째로 獨寡占品目價格의 事前承認은 물가안정을 위해서 가격인상요인을 누적시켰다가 가격인상이 불가피해지면 일시에 대폭 인상을 허용하게 되어 시장기능이 마비되고 인플레 心理가 만연되었다. 둘째로 이 법은 실제 운영과정에서 최고가격 지정, 독과점가격 승인 등 물가안정을 위한 直接的인 規制에 중점을 두었기 때문에, 공정거래제도 부문은 소홀히 취급되었다. 셋째로 이법은 독과점으로 인한 弊害만 規制하고, 그 原因이 되는 獨占化와 이에 따른 經濟力集中을 억제할 수 있는 장치가 없었다. 　

2. 80年의 公正去來法의 制定 및 그 이후의 1∼4차 法改正

[ 80년의 公正去來法制定 ]

1979년 9월 政府는 物價安定을 보다 근원적으로 정착시키기 위하여 緊縮政策을 추진함과 아울러 公正去來法制定을 위한 준비에 착수하여 그 동안의 經驗과 物價安定法에서 드러난 問題點들을 토대로 「公正去來制度의 改善方案」이라는 報告書를 작성하였다. 政府가 公正去來制度改善을 위한 작업을 진행하는 동안 國內의 政治, 經濟的與件도 公正去來制度改善에 유리한 방향으로 전개되고 있었다. 政治的으로 10.26 事態 이후 대다수 국민들은 과거와는 다른 새로운 질서를 기대하게 되었으며, 경제면에서도 정부주도에 의한 經濟運用이 아닌 좀 더 自律的인 經濟體制를 바라고 있었다.

1980년에 들어 第5共和國의 憲法改正作業이 착수되면서, 新憲法에 새로운 經濟秩序創造를 위한 이념을 천명하기 위해 企業의 獨占禁止條項을 신설하기로 방침이 결정되었다. 이와 같이 公正去來制度改善의 필요성에 공감하는 분위기가 조성되자 정부는 公正去來法制定作業에 본격적으로 착수하여 그 해 9월 새로운 獨寡占形成의 防止와 財閥급 大企業들의 橫暴를 規制하는 [獨占規制및公正去來에 관한 法律案]을 마련하였다. 정부는 公聽會를 개최하고 여기서 수렴된 의견을 반영하여 동법안을 일부 수정하였고 이어 동법안은 '國家保衛立法會議'에 상정되어 그 해 12월 23일 본회의에서 의결되었으며 12월 31일 법률 제3320호로 공포되어 公正去來法은 80년대 우리 경제의 새로운 장을 열었다.

[ 86年 1次法改正 ]

공정거래법은 1986년 12월에 1차로 개정되었다. 1차 개정의 주요목적은 經濟力集中抑制手段의 導入이었다. 80년에 제정된 공정거래법에도 경제력집중의 억제를 중요한 목표의 하나로 규정하고 있었으나, 실제로 이를 구체화할 정책수단이 없었다. 競爭制限的인 企業結合을 禁止하는 조항이 있긴 하였지만 이것은 독과점적인 시장구조의 출현을 방지하는데 목적이 있었던 것으로서 경제력집중의 억제에는 한계를 가질 수 밖에 없었다. 1차 개정의 주요내용은 다음과 같다.

첫째, 持株會社의 設立을 禁止하며, 기존회사가 지주회사로 전환하는 것도 금지하는 조항을 신설하였다. 둘째, 대규모기업집단의 계열회사가 타회사에 출자할 수 있는 총액을 순자산의 40%로 제한하는 규정을 신설하였다. 셋째, 기존의 기업결합 제한규정을 보완하여 계열기업의 주식취득 신고기준을 10%에서 20%로 완화하되 대규모기업집단에 의한 경쟁제한적인 기업결합의 감시는 강화하였다.

[ 89年 2次法改正 ]

1989년 1월 전국 10개 大型百貨店들의 不當表示 및 虛僞誇張廣告行爲 등(소위 '사기 바겐세일' 사건)에 관해 處罰規定이 미흡하다는 여론이 각계에서 강력히 제기되었다. 이러한 각계의 의견에 따라 89년에 2차 법개정이 추진되어 90년 1월에 공포되었는바, 2차 개정은 법운용의 실효성을 확보하기 위한 公正去來機能强化와 公正去來運營機構의 獨立性, 專門性을 확충하기 위한 공정거래 기구의 개편에 중점을 두었다.

89년에 개정된 주요내용을 보면, 첫째, 대규모기업집단소속 金融, 保險會社간 相互出資를 추가로 禁止시키고 상호출자 및 출자총액제한 위반행위에 대한 과징금 제도를 신설하였다. 둘째, 법에 포괄적으로 열거된 불공정거래행위 유형에 해당되면 모두 규제대상이 되도록 불공정거래행위에 대한 규제를 강화하였다. 셋째, 법위반행위에 대한 벌칙을 크게 강화시켰고, 시정조치수단으로 訂正廣告, 法違反事實의 公表 등을 명시하였다. 넷째, 조사공무원의 자료제출명령 및 제출된 자료의 영치권 신설등 법위반행위에 대한 조사권을 보강하였다. 다섯째, 公正去來施策의 强力한 推進과 準立法, 準司法的 기능 수행에 필요한 전문성의 유지, 확보를 위한 공정거래기구의 개편을 포함하였다.

[ 92年 3次法改正 ]

92년에 있었던 3차 법개정은 系列會社간 債務保證이 與信偏重의 원인이 되고 재벌그룹의 船團式經營을 가능케 함으로써 경제력집중의 주요한 요인이 되고 있다는 인식하에, 대규모기업집단소속 계열회사간 債務保證制限制度의 도입을 주요내용으로 하여 이루어졌다.

92년에 개정된 주요내용을 보면, 첫째, 大規模企業集團 계열회사간의 債務保證制限制度를 도입하여 대규모기업집단 소속 계열회사가 다른 계열회사에 대한 채무보증의 총액이 당해회사 자기자본의 200%를 초과하지 않도록 하고 93년 3월말 현재 200% 초과분은 3년간의 유예기간을 주어 96년 3월말까지 200%이하로 낮추도록 하였다. 둘째, 出資總額制限의 例外認定對象을 확대하였다. 셋째, 부당한 공동행위 규제제도를 보완하여 공동행위의 合意와 競爭制限性의 要件을 充足하는 경우 行爲의 實行이 없더라도 부당한 공동행위로 규제할 수 있도록 하였다. 넷째, 사업자단체의 금지행위 위반에 대한 시정조치대상을 확대하고 불공정거래행위에 대한 과징금제도를 도입하였다.

[ 94年 4次法改正 ]

94년의 4차 법개정은 재벌기업의 所有分散 및 財務構造改善을 誘引하고 「社會間接資本施設擴充을위한民間資本誘致促進法」에 의한 SOC 건설에 참여하는 기업에 대해 出資總額制限制度를 한시적으로 배제하는 것에 중점이 두어졌다. 94년에 개정된 주요내용을 보면, 첫째, 경제력집중 억제시책을 지속적으로 추진하기 위해 30대 기업집단소속회사의 국내 타회사 출자한도를 현행 순자산의 40%에서 25%로 인하하였다.

둘째, 대규모기업집단소속회사의 所有分散과 財務構造개선을 유도하기 위하여 「所有分散優良企業」 및 「所有分散優良企業集團」制度를 도입하고 이러한 기업이나 집단에 대해서는 出資總額制限規定을 배제하기로 하였다. 셋째, 民資SOC事業을 뒷받침하기 위하여 도로, 철도, 항만 등 제1종SOC시설 영위사업자에 대해서는 出資總額制限規定의 적용을 한시적으로 배제키로 하였다. 넷째, 공동행위의 규제범위에 구매관련 공동행위를 포함시켰다. 다섯째, 국제계약에 대한 신고의무제를 폐지하고 임의적인 신고요청제도로 바꾸었다.

II. 우리나라 公正去來制度의 槪觀

公正去來法에 관한 立法例는 일반적으로 原因禁止主義와 弊害規制主義로 대별되는데 前者는 독점 또는 독점화 자체를 부인하고 競爭制限行爲를 當然違法으로 보는 입장이며, 後者는 결과로서 나타난 독과점 그 자체는 인정하되, 독과점이 公共의 利益을 侵害하여 폐해를 수반하는 경우에만 규제하는 입장이다. 이러한 분류는 各國의 法制定沿革이나 國家間의 法執行强度 등의 차이에서 기인된 것이나, 일반적으로 各國의 競爭法은 이러한 두 가지 입장을 절충하고 있다.

우리나라의 公正去來法도 위의 原因禁止主義와 弊害規制主義를 절충하고 있는데, 原因禁止主義的 입장에서 시장구조 자체가 독점화되지 않고 보다 경쟁적인 시장구조가 되도록 하기 위한 제도(이를 '市場構造改善制度'라 함)로서, 1)競爭制限的인 法令整備制度 2)企業結合制限制度 그리고 3)經濟力集中抑制制度가 있다. 弊害規制主義的 입장에서 거래과정에서 거래당사자의 경제력의 차이에서 생기는 불공정한 거래행태를 개선, 시정하기 위한 제도(이를 '去來行態改善制度'라 함)로서, 1)市場支配的地位의 濫用禁止制度, 2)不當한 共同行爲禁止制度 3)事業者團體의 競爭制限行爲의 금지제도 4)不公正去來行爲의 금지제도 5)再販賣價格維持行爲의 제한제도 6)불공정한 國際契約締結 금지제도가 있다.

[표 1] 公正去來法上의 主要制度

市場構造改善制度

去來行態改善制度

[競爭制限的法令整備]

市場에서 競爭을 制限하는 법령, 처분 등의 改善

[企業結合制限]

競爭을 制限하는 企業結合禁止

强要, 불공정한 방법에 의한 기업결합금지

[經濟力集中의 抑制]

지주회사의 설립금지

상호 출자의 금지

출자총액의 제한

채무보증의 제한 등

市場支配的地位의 濫用禁止

가격남용, 출고조절, 영업방해, 진입방해 등

[不當한 共同行爲禁止]

가격, 판매조건의 결정

생산, 출고, 판매량의 제한

거래지역 및 거래상대방의 제한

설비의 신, 증설 제한

상품의 종류 및 규격의 제한 등

[事業者團體의 競爭制限行爲禁止]

부당한 공동행위

구성사업자의 사업활동 제한

구성사업자에 대한 불공정거래행위 강요 등

[不公正去來行爲의 禁止]

[再販賣價格維持行爲의 制限]

[不公正한 國際契約締結禁止]

이외에 去來行態改善을 위한 制度로서 [하도급거래공정화에 관한 법률](이하 '하도급법'이라 함)에 의한 不公正下都給去來의 규제제도와, [약관규제에관한법률](이하 '약관법'이라 함)에 의한 不公正約款規制制度가 있다.

1. 市場構造의 改善制度

[ 競爭制限的인 法令整備制度 ]

경쟁제한적인 법령 정비제도(근거 : 공정거래법 제63조)는 關係行政機關의 長이 경쟁제한적인 사항을 내용으로 하는 法令을 制定 또는 改正하거나 사업자 또는 사업자단체에 대하여 命令, 處分 또는 承認 등을 하고자 할 때 공정거래위원회와 事前協議토록 하거나 공정거래위원회가 직접 旣存의 각종 법령, 제도상의 경쟁제한적 규제를 발굴하여 정비해 나가는 제도이다. 동 제도는 정부가 법령 등의 제정이나 行政處分시 경쟁제한성 여부 등 競爭政策과의 관계를 반드시 검토토록 하는 절차를 제도화함으로써 법령이나 명령, 처분, 승인 등에 의해 인위적인 獨占企業이나 독과점적 시장구조가 생성되는 것을 근원적으로 방지하고, 이미 형성된 독과점기업이나 독과점적 시장구조가 競爭制限的政府規制에 대한 改善을 통해 경쟁적 상황에 직면되도록 함으로써 보다 경쟁적인 시장구조를 만들어 나가고자 하는 제도이다.

경쟁제한적인 법령정비제도를 통해 공정거래위원회는 각종 법령의 제, 개정에 대한 사전협의 단계에서 '95년에는 총 205건의 법령 제, 개정안중 93건의 경쟁제한적 법령안에 대하여 의견을 제시하여 61건을 반영하였으며, '96년에는 293건중 91건에 대하여 의견을 제시하여 77건을 반영하였다. 또한, 旣存法令의 整備作業은 '95년에 건설업의 도급한도제 폐지, 여행업, 통관업의 영업구역 폐지등 30개 법령상의 36개과제를 정비하도록 조치한 바 있으며, '96년에는 건설, 통신, 에너지, 금융 등 4개분야의 진입, 가격규제 및 사업활동규제 등 보다 근본적인 경쟁제한적 규제를 검토하여 그 개선방안을 경제행정규제개혁위원회의 심의를 거쳐 확정하였고, '97년에는 運輸, 流通, 酒類, 專門資格士, 개별법상 카르텔 등 5개분야를 추가로 선정하여 동분야의 경쟁촉진방안을 마련할 계획이다.

아울러, 지방화시대의 본격 전개에 따라 地方自治團體가 사업자로서 또는 중앙부처의 위임업무를 수행하는 과정에서 각종 條例, 規則에 의해서도 경쟁을 제한하는 사례가 발생될 가능성이 크기 때문에 앞으로도 시, 군, 구의 조례, 규칙에 대한 실태조사를 거쳐 개선방안을 수립하고 내무부 등 관련기관과 협의하여 개선해 나갈 계획이다.

[ 企業結合制限制度 ]

企業結合制限制度(근거 : 공정거래법 제7조 및 제12조)는 企業結合을 통한 새로운 獨寡占의 出現을 방지하기 위한 제도이다.

기업결합이란 株式取得, 任員兼任, 合倂, 營業讓受, 회사신설에의 참여 등을 통해 실질적으로 새로운 지배관계가 형성되는 경우를 의미하며, 결합 당사회사간에 상호경쟁관계 또는 원재료 의존관계 등에 의해 시장지배력이 형성되거나 일정한 시장에서 경쟁이 실질적으로 제한되거나 제한될 우려가 있는 경우에는 그 결합이 금지된다. 현재 기업결합제한제도의 적용을 받는 것은 납입자본금이 50억원이상이거나 총자산이 200억원 이상인 회사가 행하는 기업결합으로서 일정한 거래분야의 경쟁을 실질적으로 제한하거나, 혹은 강요 및 기타 불공정한 방법을 통해 이루어지는 기업결합이다. 그러나 경쟁제한적인 기업결합이라 하더라도 産業合理化 또는 國家競爭力의 강화를 위해 필요하다고 공정거래위원회가 인정하는 경우에는 허용될 수 있다. 81년 기업결합제한제도가 도입된 이후 96년까지 실질적인 경쟁제한을 이유로 기업결합이 금지된 것은 4건, 경쟁제한성은 있지만 산업합리화 또는 국제경쟁력강화를 위해 예외인정된 것이 3건이 있다. 이렇게 경쟁제한적이라고 판정되어 금지시킨 기업결합건수가 많지 않은 것은, 이제까지 기업결합에 대한 관심도가 높지 않아 보다 심도 있는 검토가 이루어지지 않았고, 또 많은 경우에 당사자들의 신청에 의해 기업결합완료 이전에 경쟁제한성에 대한 사전심사나 행정지도를 통해 경쟁제한성이 없도록 기업결합 조건을 변경하거나 경쟁제한적 기업결합을 하지 않도록 한데도 그 원인이 있다.

[ 經濟力集中抑制制度 ]

經濟力集中抑制를 위한 공정거래법상의 制度에는 持株會社의 設立禁止, 相互出資禁止, 出資總額制限, 債務保證制限制度, 金融, 保險會社의 議決權制限制度 등이 있다. 持株會社는 주식의 소유를 통하여 국내 회사의 사업내용을 지배하는 것을 주된 사업으로 하는 회사로서, 지주회사를 통해 비교적 소규모의 자본으로 여러개 회사를 지배함으로써 경제력집중이 심화되는 것을 방지하기 위하여 공정거래법은 지주회사의 설립 및 기존회사의 지주회사로의 전환을 금지하고 있다. 공정거래법에서 금지하고 있는 지주회사는 타회사를 지배할 목적으로 소유하고 있는 주식이 자산총액의 50%를 초과하는 지주회사(純粹持株會社)이며 주식소유가 자산총액의 50%미만인 지주회사(또는 事業持株會社)는 설립이 허용되고 있으며 우리나라의 대규모기업집단의 경우 주력기업들이 사실상의 사업지주회사 역할을 하며 계열사들에 대한 연결고리가 되는 경우가 많이 있다. 相互出資란 회사간에 서로 상대방 회사에 출자하여 그 소유권의 전부 또는 일부를 상호보유하는 것을 말한다. 상호출자는 실질적인 資本金의 增加 없이 外形的으로만 자본금을 늘리거나 所有分散이 된 것으로 하여 기업공개를 회피하는 수단이 되고 특정 대주주가 계열기업을 확장하고 다수 계열회사를 지배하는 수단으로 활용되며 기업의 資本을 사외로 流出시켜 기업의 자본을 蠶食하는 폐해가 있다. 이러한 이유로 공정거래법은 직접적인 상호출자를 전면 금지하고 있고, 간접적인 상호출자는 대규모기업집단소속회사에 한하여 出資總額制限制度에 의해 간접적으로 규제하고 있다.

出資總額制限制度는 대규모기업집단소속 회사가 취득 또는 소유할 수 있는 다른 회사의 株式의 總額限度를 설정하고 그 이내에서만 다른 회사의 주식을 보유토록 하는 제도로서 현재 30대 기업집단소속 계열기업은 自己純資産額의 25%를 초과하여 타회사에 출자할 수 없도록 되어 있다. 94년 법개정으로 95.4.1부터 타회사에 출자할 수 있는 한도는 종전의 순자산액 40%에서 25%로 인하되었고, 限度超過分에 대해서는 98.3월말까지 특례한도액으로 설정하여 해소토록 하였는데, 30대집단소속회사가 98.3월말까지 해소해야 할 特例限度額은 6조9,732억원에 달한다. 한편, 30대집단의 평균출자비율은 동제도가 도입된 1987년 43.9%에서 1993년 28.0%, 1995년 26.3%, 1996년에는 24.8%로 대폭 축소되고 있어, 98년 3월까지 25%수준으로 낮추는데는 어려움이 없을 것으로 예상된다.債務保證制限制度는 대규모기업집단소속 계열기업들이 다른 계열회사에 대한 채무보증을 함에 있어서 債務保證한 금액의 합계액이 자기자본의 200%이내에서 유지되도록 하는 제도로서 현재 30대 대규모기업집단소속 계열기업에만 적용되고 있다. 채무보증제한제도 도입당시(93.4.1)에는 30대 기업집단의 평균 채무보증비율은 자기자본대비 342.4%이었으나 경과기간 3년이 만료된 96.3.31에는 평균 채무보증비율이 자기자본대비 55.9%로 대폭 축소되어 채무보증제한제도가 대기업의 상호채무보증에 의한 金融資金借入의 縮小에 상당한 성과를 거두고 있다고 보여진다. 이외에도 30대 대규모기업집단소속 金融 및 保險會社에 대해서는 대기업집단들이 이들 회사의 資金力을 바탕으로 계열기업을 擴張하거나 强化하는 것을 방지하기 위해서 계열회사에 대한 議決權의 행사를 제한하고 있다.

2. 去來行態의 改善制度

[ 市場支配的地位의 濫用禁止制度 ]

공정거래법상 市場支配的事業者란 상품 또는 용역의 연간 국내총공급액이 500억원 이상인 시장에서 1사의 시장점유율이 50%이상이거나 3사의 시장점유율이 75% 이상인 경우에 속하는 회사를 말한다. 공정거래위원회는 매년 市場支配的事業者를 指定, 告示하고 있는데 96년말에 고시된 97년도 市場支配的事業者는 166개품목에 386개사업자이다.

공정거래법은 부당한 價格決定, 出庫調節, 事業活動妨害, 競爭事業者參與妨害등 시장지배적사업자가 市場支配力을 이용하여 경쟁을 제한하는 행위를 금지시키고 있다. 81년∼95년까지 시장지배적지위 남용행위로 경고이상의 조치를 받은 法違反行爲는 총 23건에 달하며 이중 92년이후 위반건수가 12건(52.2%)을 차지하고 있다. 이를 위반유형별로 보면 전체의 38.4%가 優越的地位濫用行爲로서 주종을 이루고 있다

[ 不當한 共同行爲의 禁止制度 ]

不當한 共同行爲는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 시장에서 競爭을 實質的으로 制限하는 行爲를 할 것을 合意하는 것이다. 공정거래법(제19조)은 부당한 공동행위의 구체적 유형을 열거하고 있는데, 주요한 것으로는 공동의 가격결정, 공동의 去來條件 결정, 공동의 生産, 出庫, 輸送, 販賣 제한, 공동의 去來地域 또는 去來相對方 제한, 생산설비의 新, 增設 제한, 共同販賣, 管理會社 설립, 다른 사업자의 事業活動 제한 등이다.

81년∼95년말까지 不當共同行爲로 경고이상의 조치를 받은 법위반행위는 총 175건에 달하며, 이중 93년이후 위반건수가 84건(48%)으로 93년이후 위반건수가 급증하는 것으로 나타나고 있다. 위반내용별로 살펴보면 가격의 결정, 유지와 관련된 위반행위가 총 89건(전체의 51%)으로 價格談合을 위한 共同行爲가 주종을 차지하고 있다. 한편,경쟁제한적 효과를 갖는 공동행위일지라도 産業合理化, 不況克服, 産業構造의 調整, 中小企業의 競爭力向上 또는 去來條件의 合理化를 위해 필요한 경우로 공정거래위원회의 인가를 받은 경우에는 허용된다.

[ 事業者團體의 禁止行爲 ]

사업자들이 事業者團體를 통해 競爭制限的인 행위를 하거나 구성사업자의 자유로운 활동을 방해하는 것을 방지하기 위해, 공정거래법은 事業者團體의 禁止行爲를 규정하여 금지시키고 있다. 이에 의거 事業者團體가 거래에 있어서 경쟁을 실질적으로 제한하는 행위, 사업자수 제한행위, 구성사업자의 사업활동 제한행위, 구성사업자에게 불공정거래행위를 하게 하는 행위, 사업자에게 虛僞, 誇張, 誤認廣告를 하게 하는 행위 등이 금지되고 있다.

事業者團體의 禁止行爲로 경고이상을 받은 법위반행위는 81년∼95년말까지 총 391건에 달하며 이중 93년 75건, 94년 66건, 95년 54건 등 93년이후 위반건수가 총 195건(49.9%)이다. 금지행위 유형별로 보면 去來關聯 경쟁제한행위가 총 227건(58.1%)으로 주종을 차지하고 있고 사업내용, 활동제한이 75건(19.2%)를 차지하고 있다.

[ 不公正去來行爲의 禁止 ]

不公正去來行爲란 거래상 優越한 地位에 있는 事業者가 그 힘을 토대로 거래상대방의 자유로운 의사를 억압하여 거래를 시작하게 하고 거래조건을 자기에게 유리하게 설정하거나, 사업자가 허위, 과장광고로 고객을 유인하거나 경쟁사업자를 비방하는등 경쟁을 실질적으로 제한하고 공정한 거래질서를 침해하는 행위를 말한다.

불공정거래행위는 일상적 거래과정에서 가장 빈번히 발생하는 법위반 행위들로서, 不當한 差別取扱行爲, 不當한 競爭事業者排除行爲, 不當한 顧客誘引行爲, 不當한 去來强制行爲, 優越的地位濫用行爲, 去來相對方의 事業活動妨害行爲, 虛僞, 誇張表示 및 廣告 등이 불공정거래행위의 유형에 포함된다.

81년∼95년말까지 불공정거래행위로 경고이상의 조치를 받은 건수는 총2,388건이고, 연도별로 보면 93년 384건, 94년 382건, 95년 449건으로 93년이후 위반건수가 급증하고 있다. 유형별로 보면 부당표시 및 虛僞, 誇張廣告가 총 647건(24.1%), 우월적지위남용행위가 453건(19.0%), 過多景品提供이 337건(14.1%)으로 주류를 이루고 있다.

[ 再販賣價格維持行爲의 制限 ]

재판매가격유지행위는 生産者가 流通段階別價格을 미리 指定하고 그 가격대로 판매하도록 강제하는 행위로서 경쟁에 있어서 가장 중요한 수단인 價格競爭을 禁止시키는 행위이기 때문에 경쟁제한효과가 매우 크다고 할 수 있으며, 이러한 이유에서 공정거래법은 재판매가격유지행위를 원칙적으로 禁止하고 있다. 다만 著作權法에 의한 저작물의 경우 출판사가 희망할 경우 재판매가격유지가 가능하며, 이외에도 공정거래위원회로부터 지정을 받은 상품의 경우는 재판매가격유지행위가 예외적으로 허용될 수 있으나 현재 공정거래위원회에서 예외인정 받은 상품은 없다.

[ 不當한 國際契約의 締結制限 ]

不當한 國際契約이란 사업자 또는 사업자단체가 不當한 共同行爲, 不公正去來行爲 및 再販賣價格維持行爲 등에 해당하는 사항을 내용으로 하는 국제적 협정이나 계약을 체결하는 것을 말하며, 공정거래법은 사업자가 부당한 국제계약을 체결하는 것을 금지하고 있다.

不當한 國際契約의 類型은 국제계약상의 불공정거래행위등의유형및기준고시에서 정하고 있는바 동고시는 無體財産權契約, 輸入代理店契約, 合作投資契約에 따라 각기 다른 유형을 지정하고 있다. 無體財産權契約과 관련된 不公正行爲類型으로는 원재료, 부품, 제조설비 등의 구입처 제한, 수출지역의 제한 등이 있으며, 輸入代理店契約과 관련된 不公正行爲類型으로는 부품등의 구입처 제한, 국내판매지역, 거래상대방, 거래수량 제한 등이 있으며 合作投資契約과 관련된 不公正行爲類型으로는 부품 등의 구입처 제한, 판매지역, 거래상대방 제한, 계약해지 또는 분쟁시의 규정등이 있다. 공정거래법 적용대상인 국제계약은 3년이상의 무체재산권 도입계약, 1년이상의 저작권도입계약, 1년이상의 수입대리점계약과 합작투자계약인데, 81년∼95년말까지 국제계약심사를 받은 건수는 총11,681건으로 이중 2,267건(19.4%)이 시정조치를 받았다.

3. 不公正下都給去來의 規制制度

下都給去來는 原事業者가 受給事業者에게 製造委託, 修理委託 또는 建設委託을 하거나 원사업자가 다른 사업자로부터 위탁받은 것을 수급사업자에게 다시 위탁하는 행위를 말한다. 한편 不公正下都給去來란 하도급거래과정에서 原事業者가 優越的地位를 이용하여 書面未交付, 不當한 下都給代金의 決定, 不當減額 등의 불공정거래행위를 하는 것을 말한다.

하도급법은 원사업자로 하여금 수급사업자에게 반드시 거래관계의 내용을 명확히 기재한 書面을 交付하도록 規定하고 있으며 不當代金決定禁止, 代金支給基準日 엄수, 不當返品, 不當減額의 금지, 先給金 지급의무, 製造委託의 취소, 변경 금지, 目的物納品 수령, 인수 거부금지 등을 규정하고 있다. 하도급법이 제정된 86년이후 95년까지 하도급법 위반으로 경고이상을 받은 건수는 총 3,934건으로 이중 1,126건(28.6%)이 제조위탁이며 2,808건(71.4%)가 건설위탁과 관련되었다. 위반유형별로는 어음할인료 미지급이 1,193건(30.3%), 대금미지급이 811건(20.6%), 서면미교부가 589건(15.0%)으로 주류를 이루고 있다.

4. 不公正約款의 規制制度

約款(보통거래약관)이란 계약의 일방당사자가 다수의 상대방과 계약을 체결하기 위하여 일정한 형식에 의하여 미리 마련해 놓은 계약의 내용이나 조건을 말한다. 約款法은 不公正한 約款으로부터 消費者를 保護하기 위하여, 信義誠實原則에 반하는 조항, 顧客에게 不當하게 不利한 條項, 損害賠償範圍를 制限하거나 危險負擔을 顧客에게 轉嫁하는 조항, 과중한 損害賠償義務負擔條項, 顧客의 契約解除權, 解止權을 排除하거나 제한하는 조항 등을 내용으로 하는 약관을 무효라고 선언하고 있다.

약관법 시행이후 87년부터 95년까지 총 시정실적은 744건으로 이중 93년 181건, 94년 240건, 95년 275건 등 최근 3년간에 시정한 실적인 총실적의 93.5%를 차지하고 있다. 시정요청이상을 받은 195건중 업종별로는 도소매업(52건,26.7%), 부동산업(70건,35.9%), 금융, 보험업(32건,16.4%)이 주류를 이루고 있다.

[표 2] 年度別違反事件是正實績(단위 : 건)

	'81~'90	'91	'92	'93	'94	'95	계
시장지배적 지위남용 행위	11	-	6	2	1	3	23
부당공동행위	76	10	5	19	26	39	175
사업자단체 금지행위	162	17	17	75	66	54	391
불공정 거래행위	865	151	157	384	382	449	2,388
부당한 국제계약	1,793	254	57	65	55	43	1,168
불공정 하도급 거래행위	662	460	312	437	704	1,359	3,934
불공정 약관	30	10	8	181	240	275	744
* 資料 : 公正去來委員會(1996), 「統計年報」 * 註 : 표의 수치는 警告이상을 받은 件數를 나타냄

Ⅲ. 96년에 改正된 公正去來法의 主要改正內容

1. 改正의 背景

'96.8.7일 立法豫告된 公正去來法改正案이 96.12.11일 국회 본회의에서 의결됨으로써 제5차 공정거래법 개정내용이 사실상 확정되었다. 93. 4. 1일 도입된 대규모기업집단 계열사간 債務保證制限制度가 자기자본의 200%를 초과하는 채무보증액을 96.3월말까지 해소하도록 경과기간을 부여하였는데, 계열사간 상호채무보증을 계속 축소함으로써 經濟力集中抑制施策을 일관성 있게 추진하기 위하여 향후 상호채무보증 축소일정을 제시하여야 하는 것이 필요하였으며 이것이 공정거래법 개정의 첫번째 이유였다.

또한 開放化, 國際化時代를 맞이하여 경제의 각부문에 공정거래법의 적용을 확대하여 우리 경제를 競爭促進型構造로 전환시킴으로서 우리 기업과 국가전체의 경쟁력강화를 유도할 필요성이 있었고, 진입규제완화와 기타 경제자율화조치의 확대로 야기될 소지가 있는 經濟力集中의 심화를 방지하기 위한 제도적 장치의 보완이 필요하였다.

또한 공정거래사건의 처리과정에 대한 국민들의 관심제고에 부응하여 공정거래위원회 運營의 公正性, 透明性을 제고하기 위한 방안을 마련하기 위하여 법개정이 이루어졌다.

이외에도, WTO체제 출범이후 각국의 독과점적 시장구조와 반경쟁적인 기업관행이 交易障碍要因으로 작용하는 것을 방지하기 위해 경쟁정책의 국제규범화 논의, 즉 競爭라운드(C.R)의 논의가 본격화되고 있는 것에 대응하여 국내의 경쟁제한적 요소를 미리 정비하고 國內公正去來制度를 국제적 기준에 일치 시킬 필요가 증대되고 있는 것도 법개정을 추진한 이유의 하나이다.

2. 主要改正內容

'96년 12월에 확정된 공정거래법 개정안의 主要內容을 보면,

첫째, 經濟 각부문에 公正去來法適用을 확대하기 위하여 먼저 事前協議를 해야하는 法令의 範圍(법령, 예규, 고시 등)를 명료화하고, 사전협의 없이 시행되고 있는 경쟁제한적인 법령, 처분 등에 대해서는 공정위가 關係行政機關의 長에게 是正에 관한 의견을 제시할 수 있도록 하였다. 또한 金融, 保險事業者에 대한 공정거래법 적용제외범위를 축소하여 金融機關의 경우에도 경쟁제한적인 기업결합을 禁止하고 신고대상에 포함토록 하였으며 競爭制限的인 企業結合禁止制度의 적용범위를 확대하여 이제까지 一定規模(資本金 50억원 또는 資産 200억원)이상에만 적용되던 것을 企業規模와 관계없이 모든 競爭制限的企業結合에 적용하되, 一定規模(자산 또는 매출액 1,000억원 : 시행령에 규정)이상에만 申告義務를 부과하였다.

둘째, 經濟力集中抑制施策의 실효성을 제고하기 위하여 去來過程에서 正常的으로 발생하는 保證을 제외한 대규모기업집단 계열사간 포괄적인 債務保證의 限度를 '98.3.31까지 자기자본의 100%로 축소토록 하되 상호채무보증의 완전해소일정은 다음번 법개정시에 반영하기로 하였고, 獨寡占的市場構造의 개선을 위하여 위원회가 독과점적 시장구조가 장기화되고 있는 상품 또는 용역의 수급시장에서 경쟁도입을 확대하기 위한 施策을 樹立, 推進하고 關係行政機關에게도 경쟁도입 등 시장구조 改善에 필요한 의견을 제시할 수 있도록 하였다. 또한 이제까지는 계열사간에 상품이나 용역을 거래하면서 부당하게 차별취급하거나 지원하는 행위만을 규제하였으나, 자산, 자금, 인력분야의 부당한 지원행위도 규제대상에 새로이 포함하였다.

셋째, 企業의 引受, 合倂(Merger & Acquisition : M&A)의 증가에 효율적으로 대응하기 위하여 企業結合審査制度를 대폭 정비하였다. 즉, 대기업이 中小企業分野에 기업결합을 통해 進出하거나, 市場支配的事業者와 결합하는 경우 競爭制限性이 있는 것으로 추정하는 제도를 도입하고, 上場法人에 대한 申告對象株式取得比率을 20%에서 15%로 인하하고 주식소유비율을 계산하는 경우 이제까지 30대 집단 소속회사의 경우에만 特殊關係人이나 系列會社持分을 合算하던 것을 모든 기업집단 소속회사에 대해 특수관계인이나 계열지분을 합산하여 계산하도록 하였다. 또한 기업결합신고를 원칙적으로 事後申告制度로 轉換하여 기업의 인수, 합병과정에서의 불편이 최소화 되도록 하였다.

넷째, 不當한 共同行爲의 조사, 시정의 강화를 위하여 共同行爲를 최초에 申告한 者에 대하여 免責制度를 도입하고 부당한 공동행위에 대한 자진신고를 유도하였다. 또한 이제까지 거래상대방에 대한 사업활동 방해행위만을 불공정거래행위의 한 유형으로 규제하던 것을 경쟁사업자에 대한 사업활동방해행위도 규제대상에 포함시킴으로서, 경쟁사업자의 인력을 부당하게 유인하는 등의 방법으로 경쟁사업자의 사업활동을 방해하는 행위도 규제할 수 있는 근거를 마련하였다.

다섯째, 공정거래법의 嚴正한 執行을 위해 법위반의 정도가 객관적으로 明白하고 重大하여 競爭秩序를 현저히 저해하는 경우에는 공정위가 고발을 하도록 하고, 아울러 檢察總長이 이러한 고발요건에 해당하는 사실을 공정위에 통보하여 고발을 요청할 수 있는 조항을 신설하였다.

여섯째, 이제까지는 公正去來委員會를 豫算, 人事, 敎育訓練등 한정된 분야에서만 중앙행정기관으로 추정하던 것을 경쟁정책의 책임 있는 수립, 집행을 위해 공정위가 정부조직법에 의한 中央行政機關임을 보다 명확히 하였다.

일곱째, 委員會運營의 공정성과 투명성을 제고하기 위해 위원회 회의를 [전체회의]와 [소회의]로 나누고, 소회의에서는 이제까지 심사관이 처리하던 일상적인 사건이나 경미한 사건을 객관적으로 심사, 처리하도록 하였으며, 공정거래법상 損害賠償請求權의 消滅時效의 期間을 연장하여(1년→3년) 소비자의 피해구제를 강화하였다. 공정거래법집행의 효율화를 위해 위원회의 시정조치를 이행하지 않는 사업자에게 이행강제금을 부과하여 이행을 간접적으로 강제하기 위한 [履行强制金制度]와, 법위반혐의가 있는 행위에 대해 신속한 정지를 명할 필요가 있는 경우 [緊急中止命令]을 발하는 제도를 도입하려 하였으나 국회심의과정에서 이의 도입이 부적절하다는 의견이 제시되어 반영되지 못하였다.

[표 3] 96年의 公正去來法主要改正內容要約

항 목	종 전	개 정
경쟁제한적 법령, 처분 협의제도(제63조)	행정기관에서 경쟁제한 사항을 내용으로 하는 법령의 제, 개정 및 명령, 처분, 승인시 공정위와 미리 협의	법령 제, 개정과 승인, 처분등은 사전협의토록 하고, 예규, 고시는 공정위에 사전통보 기존 경쟁제한적 법령, 처분 등에 대해서 공정위가 시정에 관한 의견을 제시할 수 있도록 함
독과점적 시장구조의 개선시책 마련(제3조)	시장지배적지위 남용행위금지등 거래행태 시정에 중점	독과점적 시장구조가 장기화되고 있는 상품 또는 용역의 수급시장에 대하여 경쟁도입 등의 구조개선시책을 추진할 수 있는 근거 마련
계열회사에 대한 채무보증 제한제도(제10조의2)	계열회사에 대한 채무보증한도를 자기자본의 200%로 제한	98년 3월까지 채무보증한도를 자기자본의 100%로 축소토록 하고, 완전해소 일정은 차기 법개정시 제시
자산, 자금 관련 부당내부거래 규제(제23조제1항제7호)	계열사간 상품, 용역부문의 부당내부거래만 규제	자산, 자금, 인력부문의 부당내부거래행위도 규제대상에 추가 계열회사만을 차별하지 않고, 일반불공정거래행위의 한 유형으로 규정하여 모든 사업자에게 균등하게 적용
경쟁제한적 기업결합규제 개선(제7조 제3항)	일정규모 이상의 기업간 경쟁제한적 기업결합 금지 금융기관은 제한대상에서 제외 상장여부에 관계없이 20% 이상 주식취득시 신고의무 부과 혼합결합 등에 대한 경쟁제한성 추정제도 없음	기업규모에 관계없이 모든 경쟁 제한적 기업결합을 금지 금융기관도 기업결합 심사 및 금지대상에 포함 상장법인의 경우에는 신고 대상 주식취득비율을 15%로 하향조정 대기업이 기업결합을 통해 중소기업 분야 진출시 결합하는 기업의 시장점유율이 5% 이상인 경우에 경쟁제한성을 추정
재벌그룹의 계열분리 촉진(제14조의 2)	대규모기업집단 소속 계열회사에 대한 계열분리를 엄격하게 규제	계열분리 요건을 완화하여 기업집단의 분리를 촉진하면서 부당지원행위(내부거래)는 엄격히 규제
탈법행위 규제(제15조)	탈법행위를 금지한다는 규정만 있음(탈법행위의 유형 및 기준을 시행령으로 정할 수 있다는 근거조항 없음)	탈법행위의 유형 및 기준을 시행령으로 정할 수 있는 근거 마련
공동행위 자진 신고자 면책제도(제22조의2)	없음	시정조치, 과징금 등 행정제재를 감면할 수 있는 근거 마련
불공정거래의 유형 및 기준(제23조 제2항)	불공정거래행위의유형 및 기준을 위원회 고시로 규정	불공정거래행위의 유형 또는 기준을 대통령령으로 규정
법위반행위에 대한 공정위의 전속고발권 (제71조)	공정거래법위반행위에 대하여는 공정위의 고발이 있어야만 공소제기 가능	공정위의 전속고발권은 계속 유지 중대한 법위반행위에 대하여는 공정위가 검찰총장에게 고발을 해야 한다는 조항과 검찰총장이 공정위에 고발을 요청할 수 있다는 조항을 신설
공정위의 중앙행정기관으로서의 지위(제35조)	공정위를 예산, 인사, 교육훈련 등 한정적인 경우에만 중앙행정기관으로 본다고 규정	'공정거래위원회는 정부조직법의 중앙행정기관으로서 그 소관사무를 수행한다'고 규정 위원장, 부위원장, 사무처장을 정부위원으로 규정
위원회 운영개선(제37조의2, 제37조의 3)	위원회 안건은 위원전원으로 구성되는 '위원회'에서 모두 처리 비상임위원 2명	위원회 회의를 「전원회의」와 소회의」로 구분하고 일상적이거나 경미한 사안은 「소회의」에서 처리토록 함 소회의 운영을 위해 비상임위원을 4명으로 증원
이의신청시 시정조치의 집행정지제도(제53조의2)	없음(이의신청을 해도 시정조치는 이행해야 함)	시정조치 이행시 이의신청사업자가 회복하기 어려운 손해를 입을 우려가 있을 경우 시정조치의 집행정지 가능

Ⅳ. 公正去來制度의 當面課題와 發展方向

1. 最近의 經濟與件變化와 示唆點

80년대말에 社會主義體制가 붕괴한 이후 개방화, 국제화가 범세계적인 차원에서 진전되면서 세계경제여건은 급격히 변화하고 있다. 최근의 세계경제 與件變化의 特徵과 그것이 우리경제에 주는 意味를 정리해 보면 다음과 같다.

첫째, 최근의 경제여건 변화의 가장 큰 특징은 소위 國境없는 經濟的狀況(borderless economy, interlinked economy)의 展開이다. WTO체제의 출범으로 경제적 국경이 점차 소멸됨에 따라 시장개방이 불가피하게 되고 商品, 用役, 生産要素 등 거의 모든 분야에서 國家간 障壁이 허물어짐으로써 바야흐로 세계경제는 [하나의 市場]으로 통합되어 갈 전망이다. 이에 따라서 과거의 國民經濟槪念이 弱化되고 기업경영이 세계적 규모로 전개되는 형태로 경제가 變化되고 있다.

둘째, 産業社會의 情報化時代로의 전개이다. 通信 및 交通의 발달로 국가간 경제적 거리가 단축되어 대외교역이 확대되고 있으며, 과거 생산자중심적 경제구조의 주된 요인이었던 생산자, 소비자간의 情報非對稱의 문제가 해소되고, 개별시장에서 기술혁신이 촉진되고 이에 따라 商品壽命週期가 단축되고 공업사회적 특성에서 컴퓨터로 상징되는 情報化時代로 산업구조가 변모되어 가고 있다.

셋째, 知價社會의 展開이다. 과거 전통적인 경제학에서 주요 생산요소로 보던 토지, 자본, 노동의 중요성이 상대적으로 저하되고 知識과 智慧의 가치가 생산요소에 있어서 결정적인 요소로 등장하게 된 것이다. 따라서 지금부터 전개되는 사회는 과거 사회의 연장선상에서 봐서는 안되며, 과거 사회와는 그 개념과 성격을 전혀 달리하는 즉 패러다임을 달리하는 사회가 전개되고 있는 것이다.

이러한 經濟與件變化가 경제에 주는 意味를 市場의 性格變化를 중심으로 추출해 본다면 다음과 같이 정리될 수 있을 것이다.

첫째, 세계경제에 있어서 市場의 性格이 달라진다. 세계경제가 국경이 없는 경제로서의 성격이 강해진다는 것은 엄청난 競爭의 激化가 초래된다는 것을 의미한다. 이것을 어떤 이는 "大競爭(Mega-Competition)의 時代가 到來했다"고 말한다. 19C말엽부터 최근까지 약 100년간을 小競爭의 시대, 다시 말해 지역적으로나 거래대상에 있어서나 비교적 제한된 범위내에서 이루어지던 경쟁이 이제는 모든 것의 벽이 허물어져 버리고 無限競爭의 時代로 들어간다는 의미에서 대경쟁의 시대가 도래했다고 말할수 있다.

둘째, 情報化社會의 발전은 결과적으로 과거 生産者가 시장을 지배하고 시장의 성격을 규정해 나가던 생산자 중심의 시장구조를 보다 需要者中心의 시장으로 바꾸어 놓는다는 것을 의미한다.

生産者中心經濟構造의 주된 요인이었던 生産者와 需要者간의 情報의 非對稱性이 情報化社會의 진전으로 일거에 해소됨으로써 소비자들이 자유롭게 자신이 원하는 것을 선택할 수 있는 시대로 변하게 되는 것이다.

셋째, 知價社會의 전개에 따라 知識 또는 智慧의 創造過程이 기업경쟁력의 핵심적 요소가 된다. 이에 따라 한편으로 기업경영에 있어서 創造的小數의 역할이 절대적으로 중요해지며 이러한 창조적 소수의 확보가 기업경영의 성패를 좌우하는 요인이 되고 있으며, 다른 한편으로 지식, 지혜의 가치가 내장된 상품 또는 용역이 세계시장에 있어서 주요한 수요창출요인으로 등장하고 있으므로, 비교적 단순한 성능의 대량 규격생산품으로 세계시장을 석권할 수 있던 과거의 시장구조를 근본적으로 바꾸어 놓고 있는 것이다.

최근 우리경제가 높은 국제수지 적자, 성장둔화, 인플레 압력 등으로 어려움을 겪고 있는데, 이러한 어려움은 정부, 기업, 소비자 공히 경제여건 변화의 의미를 직시하고 이에 대응하는 새로운 경제 및 경영 구조와 행태를 정립하지 못하고 있다는 데에 그 원인을 찾아야 할 것이다.

다시 말하면 이미 효용을 상실해버린 過去의 시스템과 사고방식에 安住해서 변화되는 경제환경에 적절히 대응하지 못하고 있다는 것이다. 지금부터 展開되는 時代는 지금까지의 시대와는 근본적으로 다른 시대이며 그 시대변화의 의미는 소위 「市場을 軸으로 하는 資本主義의 새로운 물결」로 요약된다. 우리경제의 성공여부는 바로 이러한 여건의 변화에 얼마나 신속히 그리고 적절히 대응하느냐에 달려 있는 것이다. 앞으로 전개되는 시대에서는 과거에 우리에게 성공을 가져다 주었던 시스템이나 사고방식이 더 이상 적합하지 않으며, 새로이 의미를 더해가는 "市場"에서 시장의 원리를 통해서 모든 경제문제를 분석하고 이를 해결하려는 노력이 이루어질때에 비로서 지속적인 성장과 발전이 가능할 수 있다는 이야기다.

그렇다면 이러한 시대변화에 대응하기 위해 우리경제의 각 주체들이 나아가야 할 구체적인 방향과 이러한 과정에서 공정거래제도가 수행해야 할 역할은 무엇인가? 첫째, 政府의 機能과 役割을 再定立하여야 한다. 과거의 고도성장을 가능하게 했던 대내외적 경제여건은 이미 지나갔으므로 政府의 役割도 과거와 같이 成長, 物價, 國際收支 등 거시경제지표를 총량적으로 관리하고 이를 달성하기 위하여 구체적인 産業政策手段을 추구하던 방식에서 탈피하여 經濟構造의 再定立 또는 秩序維持와 같은 構造論的次元에서 찾아야 할 것이다. 특히 산업전반에 구석구석 널려있는 경쟁제한적 규제를 과감히 축소하여 보다 競爭促進的인 經濟構造를 갖추는 한편, 생산자위주의 정책방향에서 벗어나 보다 消費者中心的인 방향으로 경제구조를 재정립해 나가야 한다. 공정거래제도는 경쟁을 제한하는 각종 제도와 관행을 개선하고 거래과정에서의 불공정한 거래행태를 시정함으로써 競爭促進的인 市場構造를 구축해 나가는 것을 기본기능으로 하고 있기 때문에, 우리경제를 경쟁촉진형의 선진적인 경제구조 또는 소비자 중심적 경제구조로 바꾸어 나가는데 가장 중심적인 정책수단이 될 수 있으리라고 생각된다.

둘째, 財閥로 대표되는 大企業中心的經濟構造가 개편되어야 한다. 영국의 권위있는 경제전문지인 이코노미스트(The Economist) 지는 1995. 6. 3일자호에서 한국경제의 기업운영 행태에 주목하며 한국경제를 프랑켄슈타인 경제(Frankenstein Economy)라고 정의한 바 있다. 이에 따르면 재벌로 대표되는 대기업구조는 과거 고도성장기에 기여한 측면도 크지만 高度成長에의 期待와 오너에게 集中된 意思決定構造로 인해 投資의 愼重함이 결여되어 있고, 계열기업간 내부거래와 상호채무보증을 통해 퇴출되어야 할 한계기업이 유지되는 등 많은 문제점을 지니고 있어 격화되는 경쟁속에서는 더 이상 효율적이지 못하다고 한다. 우리는 이러한 대기업구조의 문제점을 직시하고 經濟的論理에 따라 개별기업의 기업성이 최대한 보장될 수 있도록 企業集團의 경쟁력이 아닌 個別企業의 경쟁력이 중심이 되는 기업구조로 개편해야 한다. 이것이 기업의 경쟁력을 높이고 한국경제에 있어서 중소기업의 문제를 본질적으로 해결할 수 있는 길이라고 본다.

미국 하버드대의 마이클 포터교수도 Far Eastern Economic Review(96.11.21일자)에서 아시아의 재벌기업들에게 동일한 내용을 경고하면서 아시아 재벌들이 선진국의 下請工場으로 전락하지 않기 위해서는 과거 그들의 성공을 가져다준 업종에서 과감히 탈피하여 業種專門化를 이룰 것을 권고하고 있다. 공정거래법은 대규모기업집단의 船團式經營이 갖는 폐해를 시정하기 위해, 대규모기업집단 계열사간 채무보증의 제한, 출자총액제한, 대규모기업집단 소속 금융회사가 보유한 계열사주식에 대한 의결권 제한 등을 하고 있는바, 대기업중심적 경제구조의 재편에 있어서 공정거래제도가 매우 중요한 역할을 할 수 있으리라고 생각된다.

셋째, 政府와 企業의 關係가 再定立되어야 한다. 기업은 政府의 構造調整者, 秩序維持者로서의 역할을 존중하고, 정부는 기업이 질서의 테두리안에서 자유로이 기업활동을 하도록 보장해 주는 한편 그 結果도 기업 스스로 責任지도록 하는것이 바람직하다.

공정거래제도는 자본주의 경제체제하에서 사업자들이 경제활동을 함에 있어서 지켜야할 규칙이며 룰이기 때문에 政府가 秩序維持의 役割을 수행함에 있어서 꼭 필요한 제도중의 하나라고 할 수 있을 것이다.

"지금부터의 시대"는 "지금까지의 시대"와는 전혀 次元을 달리하는 時代가 될 것이다. 이러한 시대변화의 의미를 정확히 파악하여 신속하고 적극적으로 대응하는 것만이 경제의 지속적인 발전을 가능하게 하는 길일 것이다. 즉 '市場을 軸으로 하는 資本主義의 새로운 물결'이라는 새시대의 의미를 직시하고 競爭促進的이며 需要者中心的인 經濟構造의 構築으로 발빠르게 대응하는 노력이 각 경제주체로부터 이루어져야 하며, 이러한 과정에서 공정거래제도의 역할이 점점 더 중요해질 것이라고 생각된다.

2. 公正去來制度의 發展方向

앞에서는 최근의 경제여건의 변화와 이것이 우리 경제에 주는 시사점과 대응방향 그리고 이러한 대응과정에서의 公正去來制度의 役割 및 可能性에 대해서 살펴보았다. 여기서는 우리 경제의 구조개편과정에서 공정거래제도가 수행해야할 역할을 보다 충실히 수행하기 위하여 공정거래제도의 구체적인 발전방향은 무엇인가에 대해서 언급하고자 한다.

[ 競爭制限的인 規制의 改善 ]

우리나라는 지난 '60∼'70년대의 정부주도의 高度壓縮成長過程에서 기업에 대한 보호, 지원에 치중하여 경제활동의 궁극적 목표인 消費者厚生增大는 소홀히 취급되고, 모든 제도가 生産者爲主로 편성되어 왔으며, 경쟁이라는 개념 자체에 대해서도 많은 오해와 불신이 누적되어 왔다. 그러나 우리의 경제규모가 커지고 그 구조도 복잡하게 되어 정부개입의 실패는 늘어날 수 밖에 없으며, 개방화, 국제화의 흐름속에서 날로 치열해지는 경쟁환경하에서 우리 기업의 경쟁력 강화를 위해서는 궁극적으로 불필요한 政府規制를 과감히 整備하여 競爭促進型構造를 만들어 나가는 것이 무엇보다 시급하다고 할 수 있다.

그동안 과도하게 누적된 政府規制의 解消를 위해서는 그 근거가 되는 法令뿐만 아니라 處分, 例規, 告示 등에 대한 전반적 개선작업이 필요하며, 이러한 개선작업의 성공적인 추진없이는 경제구조개혁은 불가능할 것이다. 그러나 지금까지는 공정거래위원회가 규제당국과의 대등한 협의를 수행할 수 있는 지위 등을 확보하지 못하여 관계부처의 협의과정에서 상당한 어려움을 겪었던 것이 사실이다.

공정거래위원회는 특정산업과 관련되어 있지 않은 제3자적이고 中立的立場에서 政府規制를 檢討할 수 있기 때문에 향후 규제개혁에 보다 적극적으로 참여하여 그 역할을 강화해 나가야 할 것이다. 더욱이 공정거래위원회가 이제까지는 차관급기관이어서 다른 부처와의 관계에서 대등한 입장에서 경쟁제한적인 규제를 협의, 개선하는데 어려움이 있었으나, '94년에 공정거래위원회가 구경제기획원에서 分離, 獨立되고 '96년에 장관급기관으로 위상이 강화되어 公正去來委員會委員長이 경제장관회의, 산업정책심의회, 대외경제조정위원회 등에 정회원으로 참여하고 國務會議에도 참석하여 발언할 수 있게 되었고, 또한 '96년에 공정거래법 개정으로 규제개혁을 한층 강화할 수 있는 法的根據를 마련하였기 때문에 경쟁제한적 법령, 처분 등의 개선작업을 관계부처와 대등한 입장에서 추진해 나갈 수 있을 것으로 전망된다.

[ 獨寡占市場構造의 改善 ]

우리나라의 商品市場構造는 일부상품의 경우 競爭型으로 변화하기도 하지만 보다 많은 경우에 있어서 獨寡占的市場構造가 장기화, 고착화되는 경향이 있다. 예를 들면 '96년도 市場支配的品目 총 140개 중에서 최근 5년간 계속 지정된 품목은 83개로 59.3% 수준이며 81년이후 계속 지정된 품목도 20개로 14.3%를 차지하고 있다. 개별상품 시장이 경쟁상태에 있을 때 그 시장에 참여하고 있는 기업들이 原價節減이나 技術開發 노력을 하게 되며 이를 통해 기업들의 실질적인 경쟁력이 제고되고 資源配分의 效率性과 消費者의 利益도 極大化될 수 있는데, 우리나라와 같은 독과점 시장구조하에 있는 기업들은 경쟁의 기회가 적다는 점을 이용하여 자기의 이윤추구를 위해 가격과 물량을 부당하게 조절하거나 다른 사업자의 사업활동을 방해하는등 濫用行爲를 할 가능성이 많다.

그동안 우리나라의 獨寡占規制政策은 주로 濫用行爲의 監視, 摘發 등 사건위주의 弊害規制方式으로 운영됨에 따라 독과점 시장구조를 근본적으로 개선하는 정책추진은 미흡했다고 볼 수 있다. 따라서 독과점 시장구조가 장기간 유지되거나 고착화된 상품시장을 대상으로 獨寡占市場構造가 形成, 維持되어온 根本原因을 분석하여 당해시장에 경쟁을 도입하여 사업자간의 자유롭고 공정한 경쟁을 통해 국가경제 전체의 경쟁력을 향상시키는 시책을 강화할 필요성이 커지고 있으며, 공정거래제도에 관한 世界化推進委員會報告書』(96. 6월)도 독과점시장구조 개선을 위한 시책추진을 건의하고 있다. 앞으로는 이제까지의 폐해규제 일변도의 독과점규제 정책에서 탈피하여, 독과점적 시장구조가 원천적으로 생기지 않도록 하거나 이미 형성된 독과점적 시장구조를 보다 경쟁적인 구조로 개선해 나가는 原因規制方式의 獨寡占規制政策에 중점을 두어야 할 것이다. 이러한 점들을 고려할때 독과점적 시장구조가 형성되어 있는 시장에 대해서는 原材料需給構造, 製品生産方式, 流通體系, 輸入構造 등을 深層分析하여 각 단계별로 경쟁을 제한하는 독과점폐해를 시정하고 신규진입을 제한하거나 海外競爭導入을 제한하는 각종 불합리한 제도를 개선해야 할 것이다. 이러한 점에서 볼 때 '96년에 改正된 公正去來法에 "공정거래위원회는 독과점적 시장구조가 장기화되고 있는 시장이 보다 경쟁적이 되도록 시책을 추진해야 된다."라고 규정하고, 경쟁도입을 위해 필요시 "關係行政機關의 長에게 필요한 意見을 提示할 수 있다"라고 규정한 것은 우리나라의 독과점규제정책에서 중요한 契機가 된다고 할 것이며, 앞에서 설명된 경쟁제한적 법령에 대한 협의제도 강화도 독과점적 시장구조 개선에 기여할 것으로 보인다.

[ 企業結合規制制度의 改善 ]

세계적으로 企業結合(M&A)이 크게 증가하고 있고 한국도 이의 예외가 아니다. 이러한 기업결합의 증가추세는 최근 기업결합(M&A) 에 대한 환경변화와 관련하여 볼 때 더욱 加速化될 것으로 展望된다.

97년부터 證券去來法上株式大量所有制限規定이 廢止됨으로서 10% 이상의 타회사 주식매입을 통해 경영권을 견제하거나 획득하는 것이 제도적으로 허용되고 外資導入法 개정에 따라 외국인의 友好的企業結合(M&A)이 허용되어 거대자본과 정보를 보유한 외국의 대기업들이 국내기업의 경영권 경쟁에 참여할 수 있게 되었다.

기업결합(M&A)은 競爭力이 消盡된 기업의 소유, 지배, 경영의 주체를 革新하여 기업의 생명을 강화내지 연장시키고 투자자본의 생산성 및 자원배분의 효율성을 제고하는 順機能이 있다. 특히 한국의 경우 현행 개인 대주주 중심의 경영에 대한 폐해를 시장기구를 통해 감시하고 시정하는 순기능도 기대되고 있다. 그러나 다른 한편, 기업결합(M&A)은 獨寡占을 形成하거나 經濟力集中을 深化시킬 수 있으며, 특히 敵對的企業結合(M&A)이 성행할 경우 경영자들은 단기적 경영성과에만 치중하게 될 가능성이 있으므로 장기적으로는 산업발전이 위축될 수 있고 실물투자 경시풍조가 만연할 우려도 있다.

따라서 기업결합(M&A)이 기업의 경쟁력을 제고하고 국민경제에 미치는 順機能을 최대한 살리고 逆機能을 최소화할 수 있는 規制裝置 및 公正한 게임規則을 정하는 것이 필요하다. 기업결합(M&A) 의 透明性과 競爭의 公正性이 보장될 수 있도록 少額株主의 權益保護裝置 마련, 증권시장의 발전 등을 위한 제도정비가 이루어져 할 것이다. 또한 獨寡占的市場構造의 형성을 방지하기 위하여 競爭制限的인 기업결합(M&A)에 대한 규제는 한층 강화되어야 할 것이다. 이런 인식하에서 공정위는 健全한 기업결합(M&A)은 더욱 活性化되도록 유도하면서 競爭制限的인 기업결합(M&A)은 效率的으로 防止함으로써 경쟁을 촉진하는 시장구조를 구축하고 경쟁이념이 경제 각부문에 확산되도록 해야 할 것이다.

경쟁제한적인 기업결합(M&A)에 대한 실효성있는 규제가 이루어지기 위해서는 企業結合審査制度의 대폭적인 보완, 개편이 필요하다. 먼저 기업결합심사의 출발점이 되고 있는 일정한 거래분야, 즉 市場의 劃定基準이 去來對象, 去來地域, 去來段階別로 구체적으로 마련되어야 할 것이다. 또한 지배관계 형성여부 판단기준의 현실적합성을 제고하는 한편 시장지배력 형성여부를 판단하는데 있어서도 단순한 市場占有率에 의한 평가외에 市場集中度指數등 여타 과학적인 지표를 병행활용하는등 시장에 대한 多角的인 分析機能이 보강되어야 하겠다. 아울러 기업결합신고 절차 및 제출서류의 간소화, 심사기간의 단축, 事前相談의 活性化 등을 통해 기업결합심사가 신속히 이루어지고 기업활동의 불편이 최소화 되도록 하여야 할 것이다.

[ 經濟力集中抑制施策의 改善 ]

경제력집중의 문제는 지난 30여년간 정부주도하에 경제개발정책을 추진하는 과정에서 成長戰略産業 내지 輸出主導産業을 집중 支援, 育成하는 가운데 생성된 문제로서, 경제력집중을 대표적으로 나타내고 있는 것이 기업집단, 그중에서도 大規模企業集團인 것이다. 기업집단에 의한 船團式經營은 신속한 의사결정, 範圍의 經濟實現 등 장점도 있으나, 계열사간 교차보조, 내부거래, 상호거래 등을 통해 특정 계열기업을 지원함으로써 독립기업들에 대하여 효율과는 무관한 경쟁상의 우위를 확보하고 독점력 행사와 金融資源의 偏重配分 등에 의해 경쟁과정을 왜곡하고 자원의 효율적 배분을 저해하는 부작용을 야기하여 왔다.

1980년대 중반이후 경제력집중의 폐해를 완화하기 위한 다양한 시책이 시행되어 왔다. 經濟力集中의 抑制를 위한 주요 施策들을 살펴보면 표4와 같다.

30대기업집단에 대한 經濟力集中이 어느 정도인가에 대한 통계를 보면, 平均出資比率이 90년의 32.1%에서 96년에는 24.8%로 낮아졌고, 平均內部持分率이 91년의 47%에서 96년에는 44.1%로 낮아졌으며, 平均債務保證比率은 93년의 342%에서 96년에는 56%로 낮아졌고, 은행의 총대출금에서 30대집단 貸出金이 차지하는 비중은 91년의 19.5%에서 95년에는 13.9%로 낮아지는등 경제력집중이 어느정도 개선되거나 적어도 심화되는 것이 방지되고 있는 것으로 나타난다.

그러나 30대기업집단의 평균 자기자본비율이 20%수준에 불과하며(美國企業 평균 37%, 日本企業 평균 32%) 系列會社數나 營爲業種數가 계속 증가하는 추세에 있을 뿐 아니라, 광공업부문에서 30대 기업집단의 부가가치 비중이 91년 35.4%에서 94년 36.9%로 증가하고, 총출하액에서 30대집단이 차지하는 비중이 90년도의 35%에서 94년에는 39.6%로 높아지는 등 우리경제에서 30대 집단이 차지하는 비중도 계속 높아지고 있어 경제력집중의 문제가 아직도 매우 심각한 것으로 보여진다.

[표 4] 經濟力集中抑制施策

제도	근거법	주요내용
공정거래제도	공정거래법(공정거래위원회)	시장지배적 사업자 지정, 관리 대규모 기업집단 지정, 관리 상호출자금지, 출자총액제한, 채무보증제한 금융, 보험사의 의결권 제한, 소유분산 우량기업, 기업집단 지주회사의 설립금지 경쟁제한적 기업결합금지
여신관리제도 기업공개제도 상속, 증여세 제도 금융기관의 소유제한 업종 전문화제도	은행법, 여신관리 시행세칙(재정경제원) 자본시장육성법 세법(재정경제원) 은행법, 보험업법(재정경제원) 여신관리규정(재정경제원)	1∼10대 계열기업군에 대한 여신한도관리 및 부동산 취득 사전승인제 동일인 여신한도제 거액총액 여신한도 재벌소유주에 대한 대여금, 가지급금 지급 금지 기업공개시 공모비율(30%) 부과, 종업원배정 부의 세대간 이전 방지 시중은행 4%, 지방은행 15% 생명보험의 경우 1∼5대 기업집단은 신규참여 금지, 6∼10대는 50%미만 참여 기업집단별로 주력기업 지정, 여신한도적용등 배제
수입자유화제도	대외무역법(통상산업부)	수입자유화로 국제경쟁을 도입
기간통신사업의 소유제한	전기통신사업법(정보통신부)	전화사업의 주식소유제한(10%) 기타 통신사업의 주식소유제한(1/3)
일간신문의 소유제한 방송사 및 종합유선방송 등의 소유제한	정기간행물등록법 방송법, 종합유선방송법(공보처)	대기업집단소속 회사는 50%내 참여 대규모기업집단은 참여금지
* 資料 : 公正去來委員會(1996)

[표 5] 30大企業集團에 대한 "經濟力集中 관련 統計" (단위 : 개, %)

	'90	'91	'92	'93	'94	'95	'96
평균타회사 출자비율	32.1	32.5	29.1	28.0	26.8	26.3	24.8
내부 지분율	45.7	47.0	46.0	43.4	42.7	43.3	44.1
평균 채무보증 비율	-	-	-	342.4	169.1	95.2	55.9
은행 대출금중 차지비율	-	19.5	19.0	16.6	14.9	13.9	-
평균 자기자본 비율	20.2	19.8	19.9	19.0	20.1	19.9	20.5
평균 계열 회사수	18.6	19.0	19.7	20.1	20.5	20.8	22.3
광공업 부문에서 차지하는 부가가치 비중	-	35.4	35.9	33.5	36.9	-	-
평균 영위업종수	11.8	12.1	16.0	18.3	19.1	18.5	18.8
총출하액중 구성비	35.0	38.2	39.3	38.1	39.6	-	-
총고용중 구성비	16.0	17.5	17.2	16.6	17.7	-	-
* 資料 : 公正去來委員會(1996)

　 이와 같이 經濟力集中狀態가 크게 好轉되거나 改善되지 않고 있는 것과 관련해서 공정거래법상의 경제력집중 억제시책들이 성과가 없다고 하는 주장도 있다. 그러나 경제력집중 상태를 효과적으로 개선하기 위해서는 公正去來制度뿐만 아니라, 與信管理制度 등의 금융정책, 相續, 贈與稅制 등의 租稅政策, 貿易政策, 産業政策 등이 종합적으로 그리고 장기간에 걸쳐 일관성 있게 추진되어야 할 것이며, 단기간에 걸쳐 가시적인 성과가 없다고 하여 경제력집중억제 제도들의 실효성을 의문시 하는 것도 매우 위험하다고 생각된다.

經濟力集中抑制施策과 관련되어서 제기되는 주장중의 하나는, 경제력집중 억제시책이 一般的이고 傳統的인 公正去來制度와는 성격이 다르며 따라서 공정거래법에 규정될 내용이 아니라는 것이다. 우리나라의 공정거래법에 규정된 출자총액제한이나 채무보증제한과 같은 제도들은 경쟁제한적 기업결합 규제나 부당한 공동행위 규제와 같이 傳統的인 公正去來理論에 의해 설명될 수 있는 제도들은 아니며, 그리하여 다른나라의 공정거래 제도에 일반적으로 있는 제도들이 아닌 것은 사실이다.

우리나라 공정거래법상의 경제력집중억제시책들은 대규모기업집단에 의한 경제력집중의 폐해가 매우 크며, 이를 방치할 경우 경제, 사회의 균형있는 발전이 어렵다는 社會的合意에 따라 입법화하기로 결정된 것이며, 이러한 경제력집중 억제시책들을 별도의 특별법을 만들어서 규정할 수도 있으나, 가장 관련성이 높은 공정거래법에 포함시키기로 立法政策的으로 決定한 것이므로 우리나라의 공정거래법은 전통적인 공정거래관련 시책들인 獨占規制와 不公正去來規制 이외에 經濟力集中抑制, 이 세가지를 주요내용으로 하는 법체계로 이해되어야 할 것이라고 생각한다.

우리나라 기업집단들의 船團式經營方式은 일단 기업집단에 속한 기업은 효율성이 낮더라도 계열회사의 지원에 의해 계속 존속할 수 있게 하고 기업집단에 속하지 않는 수많은 중소기업이나 중견기업이 공정한 경쟁을 통해 성장할 기회를 봉쇄함으로써 우리경제 전체의 효율성을 떨어뜨리고 있으며, 기업집단 소속회사들이 국내산업에 있어서 原料生産, 輸入, 製造, 流通網에 이르기까지 거대한 進入障壁을 구축함으로써 新規企業의 進出을 사실상 봉쇄하거나 어렵게 하여 국민경제 전체의 效率低下와 資源의 浪費를 가져오고 있다.

예를 들어 설명하면, 企業集團所屬企業들과 그렇지 않은 기업들과의 경쟁상황은 '蹴球競技'에 비유할 수 있다. 공정한 축구 경기가 되려면 축구장 자체가 평평하여야 하는데 우리나라의 경우 축구장 자체가 한쪽으로 기울어져 있는 상황에서 기업집단 소속회사는 계속 위쪽에서 아래쪽으로 공격함으로써 기업집단에 속하지 않은 기업들은 아무리 실력이 있어도 원천적으로 不利한 狀況에서 경쟁을 하기 때문에 이기기가 매우 어렵게 되어 있는 상황과 유사하다고 할 수 있다.

우리나라의 經濟力集中抑制施策들은 기업집단 소속기업들이 스스로의 경쟁력이 아니라 系列會社의 債務保證이나 不當內部去來 등에 의한 支援에 힘입어 경쟁상의 우위를 확보하는 것을 방지함으로써 재벌기업의 船團式經營의 폐해가 큰 한국적 상황에서 모든 기업들이 동일한 바탕에서 경쟁을 하도록 원천적인 '競爭의 場'을 바로 잡는다는데에 의미가 있으며, 이는 기울어진 축구경기장을 바로 잡음으로써 원천적으로 공정한 경쟁을 확보하려는 것과 같다고 생각한다.

이와 관련하여 볼 때 우리나라처럼 심하지는 않으나, 우리나라와 유사하게 재벌이나 계열기업의 문제를 안고 있는 일본의 경우 私的獨占禁止및公正去來에관한法律]로 자본금이 100억엔 이상이거나 순자산 300억엔 이상의 주식회사(금융회사 제외)는 소유하는 국내회사 주식의 합계액이 순자산액을 초과하지 못하도록 규정하고 있고(동법 제9조의2), 또 금융기관은 동일회사 발행주식의 5% 그리고 보험회사는 동일회사 발행주식의 10%이상 취득하는 것을 금지함으로써 금융, 보험회사가 고객의 예탁금을 이용하여 다른회사를 지배하는 것을 막고 있는 것(동법 제11조)은, 우리나라에서 공정거래법으로 大企業集團所屬會社의 출자총액을 제한하고, 金融關聯法에서 금융회사나 보험사에 대해 동일회사 발행주식의 일정율(5%∼10%)을 초과하여 취득을 못하도록 규제하는 것과 一脈相通한다고 생각된다.

경제력집중 억제시책과 관련하여 일부에서는 경제력집중 억제시책이 분배의 不平等解消 등 社會的 문제해결을 위한 수단이며 經濟的效率性과는 관련이 없거나 또는 경제적 효율성 제고에는 역행한다는 주장을 제기하고 있다. 그러나 이러한 주장은 공정거래법상의 경제력집중억제시책에 대한 불충분한 이해에서 비롯된 것이라 생각된다. 물론 경제력집중 억제시책들이 富가 소수의 개인에게 偏在함으로써 생길 수 있는 政治, 社會的 문제를 縮小하는 측면이 있는 것은 사실이다. 그러나 위에서 설명되었듯이 경제력집중은 경제효율면에서도 커다란 문제를 제기하기 때문에 적절히 규제되어야 하는 것이며, 경제력집중 억제가 결코 정치적, 사회적 이유에서 추진되는 것은 아니다. 특히 공정거래법상의 경제력집중 억제시책은 시장의 경쟁성을 확보함으로써 경제의 효율성을 제고하려는 목적에서 시행되고 있다고 이해되어야 할 것이다.

또한 일부에서는 공정거래법상의 출자총액제한 제도나 채무보증제한 제도가 自由市場經濟原理에 위배되며 정부가 관여할 사항이 아니거나, 또는 憲法에 違背된다는 등의 주장을 하고 있으나, 이는 경제에 관한 헌법규정을 종합적으로 이해하지 못하는 데서 나오는 주장이라고 생각된다.

우리 憲法 제119조 제2항에는 "국가는 균형있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다"라고 명백히 규정되어 있으며, 공정거래법상의 경제력집중 억제시책들도 이러한 憲法條項에 根據하여 도입된 제도로서 憲法精神에 충실한 제도이며, 이러한 점은 헌법 학자들의 모임인 憲法學會(96년11월2일 개최)에서도 모든 헌법 학자들에 의해 확인된 바 있다. 또한, 오늘날 거의 모든 나라에서 정부가 獨寡占의 弊害와 所得分配의 改善을 위해 법률에 근거하여 경제에 대한 적절한 규제를 하고 있는 현실과 미국이나 일본처럼 자유시장 경제가 발전한 나라도 공정거래법에 독점방지를 위해 企業分割命令까지도 내릴 수 있는 규정이 있을 뿐 아니라, 실제로 미국에서는 82년도에 미국의 전화사업을 독점하던 AT&T사를 지역별로 7개 회사로 분할하도록 명령을 내린바가 있다는 점들을 고려할 때 공정거래법상의 경제력집중 억제시책들이 自由市場經濟原理에 위배된다는 주장은 타당성이 결여된다고 생각된다.

경제력집중 억제시책과 관련되어 제기되는 또하나의 주장은 이러한 시책들이 開放化 , 國際化時代에 우리기업들이 세계시장에서 세계적 규모의 기업들과 경쟁을 함에 있어서 우리 기업의 大規模化나 多角化를 抑制함으로써 경쟁에서 불리한 위치에 서게 한다는 것이다. 세계화, 국제화시대에 있어서 세계적 규모의 기업들과 경쟁을 함에 있어서 대기업이 유리하다는 주장은 나름대로 일리가 있다고 할 수 있다.

그러나 공정거래제도가 기업의 규모를 키우거나 다각화해서 세계적 기업과 경쟁을 하는 것을 제한하는 것은 아니다. 우리나라 대기업집단의 財務構造를 볼 때 자기자본비율이 평균 20% 수준으로써 다른 선진국의 30∼40% 수준에 비해 크게 脆弱한 상태인 바, 우리기업들이 세계적 기업들과 경쟁을 하려면 재무구조를 견실화하고 생산설비 확장, 해외지점 확보 등에 투자를 하여야 함에도 계열회사의 채무보증을 통해서 부채를 늘리고, 경영이 부실하거나 부도직전의 다른 계열회사에 대한 출자를 계속하거나 본래의 업무와 관련되지 않은 사업분야에 다각화를 하는 경우가 매우 많은 바, 이러한 경영방식은 世界化時代의 經營方式에는 逆行하는 것이다.

또한 앞에서도 지적되었듯이 기업집단 계열사간의 상호채무보증이나 내부거래행위는 기업집단 소속회사에게는 이익이 될 수도 있으나, 金融資源이 대기업에 偏重되게 하고, 기업집단 소속이 아닌 다른회사에게 불리하게 작용함으로써 우리나라 전체 기업의 경쟁력향상을 저해하는 것이다.

공정거래법상의 출자총액제한, 채무보증제한, 부당내부거래 규제등은 기업자체의 大規模化나 關聯多角化 자체를 막는 것은 아니며, 기업집단 소속회사들이 성장성이 있거나 비교우위가 있는 분야에 선별적으로 진출토록 하고, 계열기업의 보증에 힘입어서가 아니라 스스로의 成長性과 收益性에 근거하여 자금을 조달토록 하며, 계열기업의 상품, 용역거래나 자산, 자금분야의 부당한 지원행위에 의해 경쟁하지 않고 스스로의 경쟁력에 의해 경쟁하도록 함으로써 규모의 확대나 다각화의 추구가 經濟的原理에 의하여 이루어지도록 유도하면서 기업집단의 船團式經營에 따른 경제효율성 저하 문제를 해소하려는 데에 그 본질이 있는 것이다.

경제력집중억제와 관련하여 또하나 중요한 점은 經濟力集中이라는 政策目標가 공정거래제도만으로 실효성 있게 달성되는 데에는 限界가 있다는 것이다. 물론 우리나라의 법률중에서 '經濟力集中抑制'를 法의 目的으로 明示하고 있는 법률은 공정거래법밖에 없지만, 앞에서 설명되었듯이 효과적인 경제력집중 억제를 위해서는 공정거래제도 뿐 아니라, 與信規制나 金融産業改編등 金融政策, 상속세 등 租稅政策, 개별산업에 대한 産業政策, 수입자유화등 貿易政策, 그리고 최근에 기업투명성 제고와 소수주주 보호를 위해 강화된 企業公示制度 등 여러 가지 정책수단이 일관성 있고 지속적으로 동원되어야 하기 때문에, 앞으로 공정거래위원회, 재정경제원, 통상산업부 등 경제력집중 억제시책을 다루는 관련부처들간에 긴밀한 協調體制를 構築하여 경제력집중 억제시책이 일관성 있고 실효성 있게 추진되도록 하는 것이 필요하다고 생각된다.

綜合的으로 볼 때, 공정거래법상의 經濟力集中抑制施策은 미국, 독일 등에서 운용되고 있는 傳統的인 公正去來制度와는 다소 異質的인 것은 사실이나, 기업집단의 船團式經營의 弊害가 크고 기업집단이 경제에서 차지하는 비중이 매우 높은 우리나라의 현실에 비추어 볼 때, 기업집단의 선단식 경영방식이 해소되고 進入障壁, 排他的流通構造 등 경쟁제한적인 각종 규제가 해소되며, 진정한 의미에서의 對外開放이 이루어져서 국내시장에서 實質的競爭이 이루어지고 企業公示制度가 정착되어 大株主의 전횡이 효과적으로 견제되며, 실효성 있는 상속세제의 정착으로 부의 세습이 차단되는 등 제반제도가 정비될 때까지는, 공정거래법을 통한 경제력집중 억제시책은 지속적으로 추진될 수 밖에 없다고 생각된다.

경제력집중억제시책의 추진과 관련하여 고려되어야 할 중요한 요소로서 '企業의 所有, 支配構造'가 있다. 일반적으로 기업의 소유, 지배구조는 [美國型], [獨逸型], [日本型] 그리고 [韓國型]으로 구분할 수 있을 것이다.

「美國型」은 기업의 지분을 다수의 소액투자가(평균 50%)와 기관투자가(평균 45%)가 소유하고, 경영은 전문경영가에 의해 주도되는 구조로서 「專門經營者中心의 構造」라고 할 수 있다(미국기업의 약 83%가 전문경영자에 의해 지배). 「독일형」은 기업지분을 은행을 중심으로한 관련기업이나 기관투자가가 주도적으로 소유하고, 경영은 「經營理事會」와 은행과 종업원 대표 등으로 구성된「감독이사회」로 이원화 되어, 은행이 소유와 지배에 있어 중심적 역할을 하는 구조로서 「銀行中心의 構造」라고 할 수 있다. 「日本型」은 기업지분을 계열기업이나 협력회사가 상당부분 소유하고, 경영은 내부에서 승진한 전문경영자가 하되, 중요한 사항들은 '관계회사 사장회의'에서 협의, 조정하는 구조로서「系列企業中心의 構造」라고 할 수 있다.

[韓國型]은 기업지분을 대주주 1인과 친, 인척 등의 특수관계인 그리고 이들이 지배하는 계열회사가 소유하고, 경영도 대주주 1인이 주도적 역할을 하는 구조로서 「大株主中心의 構造」라고 할 수 있다.

[표 6] 主要國의 企業所有, 支配構造

	소 유 구 조	지 배 구 조
미 국	[주체별 소유비율('90)] 개인 50% : 대부분 소액투자가로서 경영에 간여 못함 기관투자가 : 총 45% * 연금기금이 2/3, 투자회사 1/6,각종재단 1/6 * 은행, 투자회사 등은 법에 의해 경영에의 간여 금지	최고경영자(CEO)가 기업경영 주도 미국 대기업중 83%가 전문경영자에 의해 지배, 이사회는 4∼21명의 이사로 구성되나, CEO에 대한 실질적 감시기능 미흡 대부분(총 80%) CEO가 이사회 의장겸임 외부이사가 50% 이고, 이사선임 과정에서 CEO가 영향력 행사
일 본	[주체별 소유비율('93)] 개인 24% : 대부분 소액투자가로서 경영에 간여하지 못함 금융기관 45%, 일반회사 24% * 이중 상당부분은 계열기업이나 협력사에 의한 상호주식 보유임 * 주요 그룹의 상호주식 소유비율 : 三菱 25.3%, 住友 24.5%, 芙蓉 18.2%, DKB 14.6% * 금융기관 소유분 : 은행 26%, 보험사 17%, 투신사 2%	CEO가 기업경영의 일차적 책임. 그러나 중요한 사항들은 '관계회사 사장회'에서 사전협의, 조정 이사회는 20∼50명의 내부이사로 구성 CEO지명 또는 계열회사에서 파견 CEO에 대한 감시는 금융기관 파견이사, 관계회사 사장들에 의해 이루어짐 '93 상법 개정으로 3인의 감사로 구성된 감사역회 도입
독 일	[주체별 소유비율('89)] 개인 17% : 대부분 소액투자가로서 경영에 간여하지 못함. 포쉐같은 가족경영 기업 제외 일반기업 39%, 은행 14%, 기타 기관투자가 15%, 외국인 12% 등 기업, 은행, 보험사에 의한 상호주식 소유 일반적 특히 은행이 대기업 주식 다량 소유 또는 의결권 행사 은행이 33대 제조업체 주식의 25%이상 소유 독일 3대 은행의 주요 업체에 대한 의결권 소유현황('86) : 벤쯔 62%, 훽스트 63%, 시멘스 33% 등	기업경영은 감독이사회와 경영이사회로 이원화 감독이사회는 은행등 관련기관 대표와 종업원 대표로 구성 감독이사는 모두 9∼21명 정도, 종업원 200명 이상 대기업은 종업원 대표 50% 의무화 감독이사회에서 경영이사 선임하고, 감시, 감독 경영이사회는 5∼15명으로 구성되며, 분야별 기업경영 담당
한 국	[주체별 소유비율(상장법인 '93)] 대주주 15% 법인 48%(기관투자가 지분 33% 포함) * 기관투자가 지분 : 은행 11%, 투신사 7.3%, 보험사 6%, 증권사 4%, 기금 4.6% 소액주주 33%, 기타 4% 30대 집단의 1995주체별 소유비율 재벌소유주 및 친족 10.6% * 계열사 상호출자분 제외시 실질지분율은 15.8% 수준 계열회사 32.8%	기업경영은 개인 대주주 중심 - 소유주와 계열사 지분에 의해 배타적 지배권 행사 10명 정도의 이사로 구성된 이사회는 경영층에 대한 감독기능이 거의 없음 대부분 내부이사 외부이사는 1명 수준이며, 비상근 이거나 특수관계인임
* 資料 : 公正去來委員會(1996)

企業의 所有, 支配構造는 각국의 자본주의 역사나 발전단계, 기업문화 등에 따라 상이하며, 따라서 반드시 어떤 유형이 좋은 것이라고 일률적으로 말하기는 어려운 면이 있다. 경제력집중 억제시책을 추진함에 있어서는 정책목표의 하나로서 바람직한 企業의 所有, 支配構造는 무엇인가?, 經濟力集中抑制施策들이 기업의 소유, 지배구조에 끼치는 영향은 무엇인가?를 고려하여야 할 필요가 있다. 우리나라의 바람직한 소유, 지배구조에 대해서는 일부 학자들이 연구차원에서 문제를 제기하고 방향을 제시하고는 있으나, 정부차원이나 경제계에서는 공식적으로 거론되지는 않고 있는 실정이다.

다만 대주주 1인에 의한 독단적 의사결정을 방지하고 소수주주의 권익을 보호하기 위해서 所有分散이 바람직하다는 것과 企業經營의 透明性提高가 필요하다는 원칙하에 '94년의 공정거래법 개정시 '所有分散優良會社制度'와 '所有分散優良企業集團制度'가 도입되었고, '96년 8월 부터는 상장기업들의 지배주주, 특수관계인 계열회사 등과의 채무보증 및 담보제공, 가지급금 및 대여금, 출자, 장기 공급계약 등의 거래관계를 공시토록 하는 「企業公示制度」가 도입되었다. 기업의 소유, 지배구조는 이해관계인이 많고 파급효과도 매우 크며, 제도적, 법적 측면과 현실적 측면에 대한 종합적 고려가 필요한 사안이기 때문에, 향후 보다 심도있는 분석과 검토가 요망된다고 보여지며, 공정거래법상의 경제력집중 억제시책의 발전방향 정립에 있어서도 우리나라의 기업 소유, 지배구조의 방향에 대한 고려가 필요하다고 보여진다.

[ 카르텔規制의 强化 ]

카르텔 또는 共同行爲는 사업자들이 共謀하여 가격을 일정한 수준으로 정하거나 販賣市場을 分割하는 등 경쟁을 피하기 위하여 전통적으로 이용되고 있는 代表的인 반경쟁적 행위이다. 시장이 제 기능을 발휘하려면 다수의 공급자가 가격이나 품질로 경쟁을 하여야 하는데 공동행위를 할 경우 당해 시장에서는 하나의 공급자만 남는 결과를 가져 오게 되므로, 카르텔은 기업결합과 함께 가장 경쟁제한효과가 큰 행위이다. 카르텔에 대하여 경쟁당국이 가장 무거운 罰則을 가하고 이를 규제하는 이유가 바로 여기에 있는 것이다. 우리 나라에서도 카르텔에 대해서는 시정조치는 물론 課徵金賦課, 告發 등 매우 엄격한 제재를 가하고 있으며 미국, 일본도 이에 대해서는 고발원칙을 적용하는 등 가장 엄격한 제재를 가하고 있다.

정보, 통신의 발달로 국경없는 無限競爭時代가 도래함에 따라 미국, EU등 선진국은 자국내 경쟁과 교역활동을 제한하는 외국의 카르텔에 대하여 자국법의 域外適用을 확대하고 있으며, 미국 경쟁당국은 자국내시장에 영향을 미치는 반경쟁적 국제사업활동은 행위발생지나 당사자의 國籍을 불문하고 미국 독점금지법을 적용한다는 입장을 취하면서 최근 OECD에서 國際카르텔協定의 締結을 주도하고 있다.

우리나라의 경우 사업자들의 談合에 의한 入札, 事業者團體 주도에 의한 각종 共同行爲, 行政指導에 의한 공동행위등이 매우 많을 뿐 아니라, 특별법에 근거하여 공정거래법 적용이 제외되는 공동행위가 매우 많은 실정이다. 이러한 공동행위들은 경쟁을 제한하는 효과가 매우 크기 때문에, 앞으로 각종 공동행위에 대한 調査를 强化하고 일단 적발된 공동행위에 대해서는 고액의 과징금부과, 기업 및 당사자의 형사고발 등 보다 엄중한 조치가 필요하다. 또, 공동행위의 證據 확보가 어려운 경우에는 법무행정 당국의 강제수사권을 동원한 보다 강력한 조사가 요청된다고 생각된다.

[ 流通.去來秩序의 合理化 ]

최근들어 所得水準의 향상으로 消費者의 생활욕구가 個性化, 高度化되면서 새로운 流通業體가 출현하고, 流通市場開放으로 외국의 流通業體들이 국내시장에 진출하면서 流通業界는 커다란 變革을 맞고 있다. 이러한 과정에서 生産과 消費를 연결하는 유통기능의 效率的遂行이 國民經濟的次元에서 매우 중요해지고 있으며 기업들이 신제품개발과 제품의 價格差別化에 주력함에 따라 流通體系方式의 선택이 競爭力을 결정하는 核心要素가 되고 있다.

그러나 우리나라의 경우 많은 분야에서 製造業體와 流通業體의 垂直的系列化가 유지됨으로써 소비자의 상품선택 機會가 減少되고, 국내외사업자의 국내시장에 대한 新規進入이 사실상 어려우며, 브랜드간 競爭이 減少하는 등 유통분야에서 실질적인 경쟁이 잘 이루어지지 않고 있는 실정이다.

流通部門에 실질적인 競爭導入을 擴大하기 위하여는 독점적 기업이나 先導企業들에 의한 專屬代理店體制나 流通系列化에 대한 경쟁저해성 심사를 강화하여 개선하고 제조업자 등에 의한 獨占的輸入制度를 개선하여 竝行輸入制를 확산시키며, 低價販賣流通業體의 出現을 저해하는 기존업체의 不公正去來行爲에 대한 규제를 강화하여 나가야 할 것이다.

아울러 割引特賣期間에 대한 규제를 폐지함으로써 事業者側面에서는 업체별 특성에 맞게 세일을 실시하도록 하고, 消費者側面에서는 경쟁에 따른 소비자 厚生擴大를 유도하도록 하되 消費者欺瞞行爲에 대해서는 감시를 강화하여야 할 것이다. 또한 景品類提供과 관련하여 기업들이 적극적인 販促活動을 전개하도록 景品類價額限度, 提供回數, 制限期間 등에 대한 규제를 완화하여 欺瞞 . 射倖性이 없는 景品類를 자유롭게 제공할 수 있도록 하고 最終選擇은 소비자에 맡김으로써 消費者의 賢明性을 증대하기 위한 여건 조성도 필요하다고 하겠다.

한편 제조업체의 재판매가격유지의 수단이 되고 있는 勸奬消費者價格制度를 전면 재검토하여 製造業體가 希望小賣價格을 설정하지 않는 오픈가격제도(Open price system)의 도입을 추진하고, 도서유통시장에서의 경쟁도입을 위해 圖書定價制도 개선되어야 할 것이다

[ 消費者政策과 競爭政策과의 조화 ]

消費者政策은 기본적으로 商品情報의 진실성 확보와 그 효율적 전달을 보장하여 소비자이익을 보호하려는 것인바, 情報生産, 傳達의 效率性은 商品市場의 構造와 成果에 직결되어 있기 때문에 경쟁촉진을 통해 시장성과를 향상시키려는 競爭政策과 不可分의 직접적 關係를 가지고 있다. 즉, 진실하고 적정한 상품정보에 입각한 소비자의 구매선택은 사업자들간의 가격과 품질에 의거한 경쟁을 촉진하며, 사업자들간의 公正하고 自由로운 競爭은 消費者의 選擇 폭을 넓히는 등 소비자 이익을 보호하는 가장 강력한 장치가 되는 것이다.

競爭的市場體制는 자원의 효율적 배분활용을 달성하여 국민의 복지후생수준을 높이는데 가장 효과적인 수단이 되나, 경쟁적 시장이 자동적으로 형성, 존재하게 되는 것은 아니다. 흔히 분권화된 경제체제하의 시장에서는 不完全競爭이 이루어져 이에 따른 중대한 시장실패가 생기는바, 公正去來政策은 이러한 市場失敗를 교정하여 시장경제체제의 효율을 제고할 수 있는 방안이다. 즉 공정거래정책은 사업자들간의 경쟁을 촉진하여 시장의 효율적 작동을 도모함으로써 경제효율을 극대화하려는 市場經濟體制의 基本經濟政策인 것이다. 반면 消費者政策은 상품정보의 원활한 공급을 통해 소비자들의 효율적 구매선택을 촉진하고 소비자들의 피해를 구제하며 이들의 市場地位를 强化함으로써 소비자잉여를 극대화하려는 정책이다. 즉 競爭政策이 獨占的構造에 기인하는 市場失敗를 矯正하려는 정책임에 대하여 소비자정책은 情報의 不完全性과 비대칭성에 기인하는 市場失敗를 矯正하려는 정책인 것이다.

따라서 이 두정책은 긴밀한 相互作用의 關係에 있다. 먼저 消費者의 이익은 競爭的市場에 의해 가장 잘 보호된다. 경쟁적 시장에서 사업자들은 소비자들의 기호와 선택에 따라 행동하게 되며, 이들의 욕구와 수요에 맞는 제품을 싼값에 생산, 공급하지 못하면 시장에서 축출될 수 밖에 없는 것이다. 다른 한편으로, 상품정보의 효율적 생산, 전달은 소비자들의 價格, 品質比較를 容易하게 하여 購買選擇의 效率을 증가시키며, 이는 다시 사업자들의 가격, 품질경쟁을 강화하게 된다. 즉, 소비자들의 購買選擇의 向上은 직접적으로 소비자들에게 실질소득 증가와 동등한 이득을 가져다 줄 뿐만 아니라, 競爭的市場의 作動에도 기여하는 것이다.

이와같이 공정거래정책과 소비자정책은 表裏의 關係를 갖고 있는바 소비자정책의 순조로운 발전없이는 공정거래정책의 참다운 발전도 기대하기 어려운 것이다. 최근에 우리나라가 가입하기로 결정한 OECD가 추구하는 기본이념은 민주적 시장경제질서로서 이를 다시 표현하면 경쟁이 촉진되는 사회경제구조를 만들고 消費者中心의 經濟構造를 만드는 것이라고 생각한다.

따라서 앞으로 공정거래제도의 보완이나 발전방향을 定立함에 있어서는 競爭政策과 消費者政策과의 補完性이나 整合性 제고에 대한 고려가 반드시 필요하며, 이를 위해 경쟁정책당국과 소비자정책당국간에 긴밀한 협의, 협조 체제를 강구하는 노력이 필요하다고 생각된다.

[ 公正去來政策의 國際化 ]

UR협상의 성공적인 妥結로 관세, 비관세 등 국경에서의 貿易障壁이 낮아진 반면 독과점적 市場構造와 반경쟁적 去來慣行이 새로운 교역장애요소로 대두됨에 따라 국가별로 다양한 競爭制度를 調和시키기 위하여 통일적인 國際規範을 마련하기 위한 논의가 OECD 등을 중심으로 활발히 이루어지고 있으며, 1996. 12월 개최된 싱가폴 각료회의에서 競爭政策이 WTO 協商議題로 채택되기에 이르렀다. 국제교역에서 차지하는 우리나라의 비중을 고려하여 볼 때 국제적 경쟁규범 확립에 대한 논의가 계속됨에 따라 우리나라에 커다란 영향을 미칠 것으로 예상되므로 이에 대한 적절한 대비가 필요할 것이다.

競爭라운드 논의가 본격화될 경우 外國企業이 우리나라에서 營業을 하는데 장애가 되는 競爭制限的인 요소들, 예를 들면 자유로운 사업활동을 제한하는 각종 법령이나 규제, 사업자단체를 중심으로 행해지고 있는 각종 공동행위, 배타적인 유통망과 같은 영업관행 등에 대해 시정을 요구하게 될 가능성이 크다. 또한 이러한 경쟁제한적 요소에 대한 공정거래 당국의 법집행을 강화하고 公正去來制度도 國際的基準과 一致시키라는 요구도 제기될 가능성이 크다.

따라서 國內市場에서 競爭을 制限하는 各種規制나 불공정한 거래관행을 시정해 나가는 것이 필요하다고 생각된다. 그러나 경쟁을 제한하는 규제완화나 거래관행의 개선은 단순히 경쟁라운드에 대한 對備策으로서가 아니라, 우리 스스로 우리 경제의 구석구석에 산재한 非競爭的 요소를 제거하여 우리 경제의 競爭力을 强化시키기 위해서 시급히 추진되어야 할 것이다.

또한 국제적인 競爭規範이 정립되기 전에 미국, EU등 주요 경쟁정책 선진국이 競爭法을 域外適用하는 것에 대비하기 위하여 주요국의 競爭法制, 執行節次, 政策動向 등에 관한 정보, 자료를 체계적으로 수집.분석하여 국내기업들에게 敎育.弘報함으로써 외국 경쟁법 위반을 미연에 방지하는 것도 중요하다. 기업들로부터 외국시장에서의 반경쟁적 행위, 外國의 域外適用, 差別的政策執行 등에 관한 구체적 정보를 수집하여 정부차원의 協議.調整을 통해 우리 기업의 外國市場接近障壁을 낮추며 兩者協商에서 우리의 입장을 효과적으로 반영하는 한편, 미국, EU 등이 경쟁정책에 관한 雙務協定締結을 제안해 올 경우에 대비하여 다각적인 대응방안도 수립되어야 하겠다.

아울러 경쟁정책의 國際的論議이슈들을 심층분석하고 대응논리를 개발하여 WTO, OECD, APEC, UNCTAD 등의 國際機構 및 미, 일 등 주요국과의 쌍무협의에 적극 참여하는 한편, 일부 국가의 競爭法域外適用에 대해서는 國際規範이 정립되어 대다수 국가에 공통적으로 적용되도록 노력하고 이러한 규범이 정립된 후에 국내의 競爭法制, 政策을 이에 부합하도록 보완해 나가도록 하여야 할 것이다.

[ 公正去來機構의 改編 ]

우리나라의 공정거래위원회는 法違反行爲類型을 中心으로 조직이 편성되어 있으며, 人力構成에 있어서는 經濟專門家가 주류를 이루고 있다. 앞으로는 심층적 산업조사 및 경제적 분석결과를 활용하여 경쟁제한적 기업결합, 시장지배적 지위의 남용, 카르텔 등에 대한 기초이론을 제공하는 市場構造分析全擔機能의 補强이 필요하며 공정위의 조직도 현재의 법위반행위 중심에서 機能別, 産業別組織으로 변경할 필요성이 커지고 있다. 또한 법적측면의 심도있는 검토를 위해 法律專門家의 擴充이 필요하며, 금융, 조세, 전산 등 分野別專門家의 보강도 필요하다. 또한 경쟁라운드 논의의 본격화에 대비하여, 경쟁정책 전문인력과 전담조직을 확충하고, 경쟁정책분야의 체계적, 전문적 연구를 담당하는 專門硏究機關의 擴充이 긴요하다고 생각한다.

　

Ⅴ. 結語

우리경제의 구조개편은 經濟全體의 生産性을 높이는 방향으로 전개되어야 하며 이를 위해서는 競爭原理와 價格매커니즘의 活性化를 중시하는 市場中心的 경제시스템으로 전환해야 한다. 공정거래제도는 이러한 經濟全體의 脈絡에서 바람직한 방향으로 개편되면서 한국경제가 직면하고 있는 문제들을 해결하는데 기여하여야 할 것이다. 우리 경제가 구조개편을 통해서 선진국형의 경제구조를 갖기 위해서는 個別産業에 대한 規制를 縮小하고, 각산업에 無差別的으로 適用되는 공정거래제도를 중심으로 경제운영을 하여야 하며 이에 따라서 경제정책에 있어서 競爭政策의 중요성이 더욱 제고되어야 할 것이다. 또한 공정거래정책과 금융, 세제, 재정 등 關聯施策과의 整合性이 제고되고 상호 유기적인 연관성을 확보할 수 있는 제도적 장치의 마련도 필요하다.

특히 민간의 自律과 創意가 최대한 발휘되도록 하되 이에 따른 責任도 함께 지도록 하기 위해 경제 각 부문에 競爭原理의 바탕위에 經濟制度와 企業構造가 확립되도록 하고 政府役割 및 企業과의 關係도 재설정 되도록 하여야 하겠다. 이 과정에서 政府, 企業, 國民 등 각 경제주체들은 "市場"에서 "市場機能"을 통하여 모든 경제문제를 해결하려고 하는 思考를 견지할 필요가 있다.

政府는 시장에 대한 직접적인 개입 및 통제를 지양하고 市場이 競爭原理에 기초하여 需要供給原理에 의해 自律的으로 작동되도록 하는 環境造成에 주력하여야 한다. 政策目的을 구현할 필요가 있을 경우에도 직접적인 개입에 의하기 보다는 競爭政策을 强化하는 등 間接的인 方法에 의해 최종적으로는 市場을 경유하여 자연스럽게 정책목적이 이루어질 수 있도록 유도하여야 하겠다.

치열한 경쟁의 최일선에 서 있는 企業은 그동안 성역으로만 여겨졌던 內需市場을 해외의 유수기업들로부터 지켜내고 世界市場을 상대로 생존, 성장할 수 있는 體質을 갖추기 위한 自己革新을 서둘러야 하겠다. 이에 따라 기업들은 정부에 의존하는 기업행태나 船團式經營方式을 불식시키고 스스로의 힘과 기업단위의 경쟁력을 바탕으로 競爭力을 확보하며 경쟁력 있는 관련분야에 선별적으로 집중하여 진출하는 방향으로 經營戰略을 새로 짜고 합리적인 管理시스템을 구축하여야 하겠다.

國民들은 제품의 質과 價格에 민감하게 반응하는 合理的인 消費패턴을 체득하도록 해야 하겠다. 우리나라의 소비자들은 제품의 질과 관계없이 비싼것만을 선호하는 非合理的인 消費行態를 보이고 있는데, 합리적이고 가격, 품질에 민감한 소비자야말로 기업이 경쟁력을 키우는데 훌륭한 조력자가 될 수 있을 것이다.

80년에 공정거래법 제정으로 도입된 공정거래제도는, 그후 5차례에 걸친 법개정 과정을 거치면서 비약적으로 발전해 왔다. 상호출자금지, 채무보증제한, 출자총액제한, 지주회사 설립금지와 같은 경제력집중억제시책이 도입, 보완되었고, 특히 96년 법개정으로 競爭制限法令協議, 不當內部去來範圍擴大, 獨寡占構造改善施策의 도입, 企業結合制限制度整備등 획기적인 제도개선을 이루어 왔다.

조직면에서도 구 경제기획원의 공정거래실에서 이제는 장관급 위원회로 380명의 직원이 일하며 4대광역시에 지방조직을 갖춘 조직으로 변모하였다.

우리경제가 선진국으로 진입하기 위해서는 경쟁적인 시장구조를 구축하고 이에 걸맞는 정부와 기업의 역할을 정립해 나가며, 소비자들의 행태도 합리적으로 변화해야 된다는 점을 고려할 때, 이러한 과정에서 公正去來制度의 役割은 앞으로 더욱 强化되고 이를 위해 公正去來制度는 계속 改編, 變化되고 人力과 組織도 계속 擴充되어야 할 것이다. 이러한 공정거래제도의 기능강화와 개편이 성공적으로 이루어질 때에 우리경제의 先進化도 이루어질 수 있으리라고 생각된다.

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