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[ I ] 12.한국에 있어서의 경쟁정책 주요과제와 발전방향

미국 Georgetown대 법과대학 주최 한국경쟁정책설명회 초청강연 (공정거래위원장 재임시 : 1997년 2월 21일)

우선 이자리를 마련해 주신 죠지타운法大 Areen 學長님과 Gustafson 副學長님, 오늘 사회를 보아주시는 Warne KEI所長님, 그리고 바쁘신 중에도 이자리를 빛내기 위해 참석하여 주신 FTC의 Pitofsky 委員長님께 감사드립니다.

저는 오늘 韓國에 있어서 競爭政策의 主要課題와 앞으로의 發展方向에 대해서 언급하고 여러분의 좋은 의견을 듣고자 합니다.

한국에는 "공자앞에서 문자 쓴다"는 속담이 있습니다. 사실 1890년 셔만법 제정 이후 100년이 넘는 경쟁정책의 경험과 역사를 갖고 있는 미국에 와서, 지난 81년 公正去來法 制定 이후 고작 16년의 경쟁정책의 역사를 갖고 있는 韓國의 公正去來委員會 委員長이 경쟁정책에 대해 이야기하는 것이 바로 "공자앞에서 문자 쓴다"는 비유에 해당되지는 않을까 걱정이 됩니다.

그러나 "아무리 늙어도 배울수는 있다"(You're never too old to learn)라는 미국 속담이 있듯이, 비록 짧지만 역동적인 韓國의競爭政策의 經驗으로 부터 조그마한 敎訓이나 政策的 意味를 얻어낼 수 있다고 봅니다. 따라서 오늘의 모임이 양국의 공정거래제도 발전에 기여할 뿐 아니라 양국간의 경제전반에 대한 이해를 보다 넓히고 증진시키는 계기가 될 수 있기를 희망하는 바입니다.



1. 최근 世界 經濟與件의 變化와 示唆點 그리고 競爭政策의 役割

한국의 경쟁정책에 대해 얘기하기전에, 먼저 세계경제를 둘러싼 經濟與件의 變化와 그것이 韓國經濟와 競爭政策에 주는 示唆點과 課題에 대해 본인이 인식하고 있는 바를 설명할 필요가 있다고 생각됩니다.

주지하시다시피 '80년대말에 社會主義體制가 崩壞한 이후 開放化·國際化가 범세계적인 차원에서 진전되면서 세계 경제여건은 급격히 변화하고 있습니다. 최근의 世界經濟 與件變化의 特徵과 그것이 경제운영이나 기업활동에 주는 의미는 다음의 세가지로 요약될 수 있다고 생각됩니다.

첫째로, 세계경제가 소위 '大競爭(Mega-Competition)의 時代'에 접어 들었다는 것입니다. WTO체제의 출범으로 國家間 貿易障壁이 낮아지고 通信 및 交通의 발달로 국가간 經濟的 距離가 短縮됨에 따라 세계경제는 하나의 市場으로 統合되고 있습니다. 그에 따라 지역적으로나 거래대상에 있어서나 비교적 제한된 범위내에서 이루어지던 경쟁인 '小競爭의 時代'가 지나가고, 세계의 모든 나라들이 상품, 용역, 자본, 기술, 인력등 거의 모든 분야에서 치열한 경쟁을 벌이는 無限競爭의 時代, 즉 '大競爭'의 시대가 도래 한 것입니다.

둘째로, '생산자중심의 시장구조'가 '消費者中心의 市場構造'로 바뀌고 있다는 것입니다. 이제까지 생산자중심 경제구조의 주된 요인이었던 생산자와 소비자간의 情報의 非對稱性이 정보화사회의 진전으로 상당부분 해소되고 경쟁의 격화로 消費者의 選擇幅이 넓어짐으로써, 소비자들의 다양한 선택이 보장되고 기업은 이러한 소비자의 선택에 적응하여야만 경쟁력을 유지할 수 있는 시대로 변하고 있는 것입니다.

셋째로, 知慧에 의해 創出된 價値가 생산에 있어서 중요한 요소가 되는 사회가 전개되고 있습니다. 1, 2차 오일쇼크 이후 에너지 절약형 상품의 수요증가, 수요자의 주관적 판단이 중시되는 수요자 중심의 시장구조형성, 정보화 사회의 대두 등에 따라 知識이나 知慧 - 또는 技術 - 가 體化된 상품이나 용역에 대한 시장수요가 급증하고 있을 뿐 아니라, 이러한 상품, 용역에 체화된 技術의 변화속도가 빨라지고 있습니다.

그 결과 기술변화를 주도할 創造的 少數의 확보가 企業經營의 成敗를 좌우하는 요인이 되고 있습니다. 이러한 현상에 대해 어떤 사람들은 종래의 공업사회와는 전혀 Paradigm을 달리하는 소위 '지가사회'가 전개되고 있으며, 이제 '規模의 經濟(economy of scale)'나 '範圍의 經濟(economy of scope)'의 시대가 지나가고, '知慧의 經濟(economy of wisdom)' 또는 '速度의 經濟(economy of speed)'의 시대가 도래 하였다고 분석하기도 합니다.

이러한 여건 변화의 의미를 한마디로 요약한다면 '市場을 중심으로 하는 資本主義의 새로운 물결의 대두'라고 할 수 있을 것이며, '새로운 시대'에 있어서 모든 경제문제는 새롭게 규명되어지는 「市場」에서 「市場의 原理」를 통해서만 분석되고 해결될 수 있다고 생각됩니다.

다시말하면 새로운 시대에 경제발전을 위해서는 우선 政府의 市場에 대한 役割이 再定立되어야 하고, 民間企業의 自律性과 創意性이 시장에서 보다 충분히 발휘될 수 있는 경제시스템이 구축되어야 합니다. 마찬가지 이유에서 급변하는 經濟與件에 맞추어 柔軟하게 경제시스템을 變化시키는 경제는 成長發展 하고, 그렇지 못한 경제는 경제효율의 저하와 생활수준의 하락을 경험할 수밖에 없다고 생각되며, 이러한 점은 최근에 높은 경쟁력을 바탕으로 활력을 보이고 있는 경제와 그렇지 못한 경제와의 차이의 원인을 분석해 보면 보다 분명해 진다고 생각됩니다.



2. 世界經濟의 自由化와 競爭促進에 있어서 美國의 役割

美國의 경우, 經濟가 70년대부터 80년대 중반에 걸쳐 상대적으로 부진하다가 80년대 후반부터 최근에 이르기까지 새롭게 競爭力을 회복하고 세계경제의 中心的 役割을 보다 적극적으로 수행하고 있는데, 이는 미국의 政府, 企業 그리고 勤勞者들이 역동적으로 이러한 시장 성격의 변화에 유연하게 그리고 가장 '시장원리'에 부합되게 대응한 결과라고 본인은 믿고 있습니다. 또한 미국에서 이러한 대응이 가능했던 것은 오랜 競爭政策의 歷史를 통해 경제의 각부문에 競爭原理가 확립되어 있는 등 自由市場經濟에 충실한 경제시스템이 구축되어 있기 때문이라고 생각됩니다.

여기에 더하여 미국은 WTO체제의 형성과정 등을 통하여 世界經濟가 보다 自由化 되고 국가간에 실질적인 競爭이 촉진되도록 노력하여 왔습니다. 일부 사람들은 국제경제사회에서의 미국의 이러한 노력이 주로 미국의 국가이익 때문이었으며 때로는 미국이 단기적인 국가이익 때문에 무역과 관련된 일부 분야에서 「世界經濟의 自由化」나 「競爭의 實質的 增進」에 관한 보다 큰 원칙을 일관되게 지키지 못하는 경우가 있다고 지적하기도 합니다.

본인은 이러한 견해가 전혀 근거가 없다고 생각하지는 않으나, 전체적으로 보았을 때 미국은 세계경제의 자유화와 경쟁촉진을 위한 중심적 역할을 적극적으로 수행해 왔다고 믿으며, 이러한 미국의 노력이 美國經濟의 發展뿐 아니라 世界經濟의 效率性 提高와 전세계 消費者 厚生增大에도 기여하여 왔다고 생각되며, 이 기회를 빌어 미국의 이러한 역할에 경의를 표하는 바입니다.



3. 韓國 經濟의 어려움과 課題

한국경제의 현황이나 경제정책의 기본방향에 대해 언급하고자 합니다.

韓國經濟는 96년에 6%대의 다소 낮은 경제성장률과 높은 國際收支 赤字를 기록하였고, 이러한 경제상황은 97년에도 크게 개선될 조짐을 보이지 않는 등 상당한 어려움을 겪고 있습니다. 한국경제의 이러한 어려움에 대하여 많은 분석이 행해지고 있으나 본인은 새로운 경제여건에 걸맞는 새로운 經濟시스템이나 企業經營 構造의 定立이 늦어지고 있다는 데에 그 원인이 있다고 생각합니다.

'새로운 시대'에 한국경제가 계속 발전하기 위해서는 과거에 成功을 가져다 주었던 시스템이나 사고방식에서 탈피 -成功神話로부터 脫出- 하고, 새로운 시대에 적합한 새로운 경제시스템을 구축하여야 하며, 이를 위해서는 우선, 이제까지 정부가 시장에서 상당한 역할을 수행하던 경제운영방식에서 탈피하여 市場機能을 중심으로 하는 經濟運營方式으로 轉換하여야 하고 기업들은 보다 의미가 중요해진 시장에서 競爭과 消費者 選擇에의 適應을 통해 경영효율을 제고시키고, 경영의 성과에 대해 스스로 책임을 지는 자세를 견지하는 것이 가장 중요하다고 생각합니다.

이러한 점들을 고려하여 한국정부는 경제에 있어서 市場機能의 補强과 競爭促進型 經濟시스템의 構築을 위해서 많은 노력을 하고있습니다. 짧은 경쟁정책의 역사와 경제구조 전환에 따른 진통등으로 효과가 나타나는데 상당한 시간이 걸리고 그 과정이 어렵기는 하지만, 한국 정부는 이러한 방향을 一貫되게 追求할 것입니다. 더욱이 한국정부의 이러한 노력이 기본적으로 외국의 요청이나 통상협상의 결과로서 피동적으로 추진되는 것이라기 보다는 스스로의 필요에 의해 能動的으로 推進되고 있는 점을 주목하여 주기 바랍니다.



4. 韓國 經濟發展을 위한 公正去來 政策方向

이제 한국에서 새로운 시대에 걸맞는 경제시스템 구축과 관련하여 公正去來政策이 추구해야 할 基本目標와 重點課題에 대해 말씀드리겠습니다. 한국에 있어서 공정거래 정책의 제1의 목표는 經濟의 各 部門에 競爭導入을 擴大함으로써 경쟁을 통해 기업의 競爭力을 提高시키고, 競爭促進型의 經濟構造를 構築해 나가는 것입니다.

이를 위해 우선, 정부 부문에서의 경쟁제한적 요소를 감축하기 위해, 정부가 法令이나 법령에 근거한 行政處分에 의거 유지하고 있는 競爭制限的 要素들을 縮小, 廢止시키는 기능을 보다 강력히 수행해 나가고 있습니다. 이는 정부부문에도 있을 수 있는 경쟁제한적 요소들을 우선 제거함으로써 정부부문이 민간부문에 모범을 보이고 이를 통해 經濟全般에 競爭導入을 擴大시켜 나가기 위한 것입니다.

경쟁촉진형 경제구조의 구축노력의 일환으로 獨寡占的 市場構造의 改善도 추진하고 있습니다. 이제까지 한국에서 독과점폐해에 대한 시정은 原因規制 보다는 弊害規制에 중점이 주어졌는데, 그 결과 많은 상품 또는 용역 시장에서 독과점적 구조가 長期化, 固着化되는 경향이 있었습니다. 이러한 문제를 시정하기 위해 독과점적 시장구조가 장기화되고 있는 품목이나 용역시장에 대해 進入障壁, 排他的 流通構造, 獨占的 輸入制度 등 경쟁을 제한하는 요소들을 발굴, 개선하여 보다 경쟁적인 시장이 되도록 할 계획이며, 이러한 시책을 추진할 수 있는 법적 근거를 '96년 법개정시에 보다 강화한 바 있습니다.

한국의 공정거래정책의 두번째 목표는 去來過程에서의 公正한 競爭을 促進하고 消費者保護를 强化하는 것입니다. 이를 위해 유통과정에서 경쟁을 제한하는 割引特賣期間이나 景品類提供에 관한 規制를 縮小하여 事業者와 消費者의 選擇의 幅을 擴大하고, 법위반행위에 대한 處罰을 强化할 것입니다. 아울러 消費者保護施策과 경쟁정책이 상호 보완적 관계에 있음을 고려하여 소비자에 대한 정확한 상품 정보가 제공되도록 새로운 법률제정을 추진하고 있으며, 소비자의 의견을 경쟁정책 수립 및 집행과정에 반영하기 위해 「公正去來 모니터制度」도 도입할 계획입니다.

한국의 공정거래정책의 세번째 목표는 한국의 大企業들이 그룹 차원의 경쟁력이 아닌, 企業單位의 競爭力을 바탕으로 시장에서 公正한 競爭을 하도록 誘導하는 것입니다.

한국 대기업들의 그룹단위의 경영방식은 많은 장점이 있음에도 불구하고 수많은 문제들을 야기하고 있습니다. 즉, 財閥에 속한 기업과 그렇지 않은 中小企業間에 공정한 경쟁이 저해되고, 거대한 진입장벽의 구축으로 新規企業의 進出이 抑制되며, 그룹내 資源이 비관련부문에 分散되도록 하여 특정업종이나 분야에서 세계적 경쟁력을 가진 기업의 생성을 어렵게 하는 등 경쟁의 기본적인 출발점이나 競爭의 場을 歪曲시킨다는 것입니다.

시대 변화에 적합한 기업구조나 행태의 변화는 기업 스스로의 판단과 노력에 의해 진행되는 것이 바람직하지만, 國民經濟的 側面이나 競爭政策的 側面에서 상당한 폐해가 있는 大企業의 構造나 行態에 대해서는 공정거래제도를 통해 시정하려는 노력을 해왔으며, 이러한 노력은 앞으로도 당분간 계속 되어야 한다고 생각합니다.

이를 위하여 財閥系列社의 다른 회사에 대한 出資限度 規制를 持續하고, 계열사간 相互債務保證 制限을 强化하며, 이제까지는 계열사간에 상품이나 용역을 싸거나 높게 공급하여 지원하는 것만을 규제하던 것을 株式, 不動産, 資金 등을 싸거나 높게 제공하여 공정경쟁을 저해하는 것도 규제대상에 포함시킬 계획이며, 이러한 시책추진을 위한 법적근거를 96년말 법 개정시 보완한 바 있습니다.

財閥企業에 주로 적용되는 이러한 공정거래법상의 經濟力集中 抑制施策은 미국, 독일 등에서 운용되고 있는 전통적인 공정거래제도와는 다소 이질적인 것은 사실이나, 한국경제에서 財閥이 차지하는 比重이나 재벌그룹의 그룹단위의 經營方式의 問題點을 고려할 때, 경쟁제한적인 각종 규제가 해소되고 진정한 의미에서의 경제의 각부문에서 實質的 競爭이 이루어지고 個別企業 單位의 公正한 競爭 構造와 慣行이 정착될 때까지는 지속적으로 추진될 수밖에 없다고 생각합니다.



5. 맺 음 말

이제 나의 얘기를 마무리할 때가 된 것 같습니다.

앞에서 얘기 했듯이 韓國經濟는 오랜 기간 매우 成功的인 成長을 하였으나 최근에와서 상당한 어려움을 겪고 있고, 이는 상당한 노력에도 불구하고 아직도 완전히 치유되지 않고 있는 非競爭的인 經濟構造에서 연유되는 競爭力 不足에 주로 기인한다고 생각합니다.

한국경제의 어려움의 원인에 대한 이러한 인식은 政府뿐 아니라 企業과 勤勞者 모두 공감하고 있으며, 현재 構造調整을 위한 다양한 방법 등을 모색하고 있습니다. 그러나 잘 아시다시피 경쟁적 시장구조로 전환하고 여기에 적응한다는 것은 미국처럼 오랜 경쟁사회의 역사를 갖고 있지 못한 한국에게는 매우 고통스럽고 힘든 과정입니다.

경쟁적 경제구조를 구축하고 여기에 적응하는 것이 아무리 어렵다 해도, 韓國經濟는 이러한 어려움을 극복하고 진통과정을 거쳐 다시 活力을 回復할 것이며, 이러한 과정에서 競爭促進과 經濟秩序 維持를 주요 기능으로 하는 公正去來制度는 核心的 役割을 수행할 것이고, 한국 公正去來委員會의 機能은 더욱 중요해 질 것이라고 생각합니다. 이런점에서 볼때, 경쟁정책 분야에 있어 오랜 역사를 갖고 있고 일관된 원칙으로 제도를 발전 시켜온 美國의 經驗은 한국의 경쟁제도의 발전과정에 큰 參考가 될 것으로 기대하는 바입니다.

韓國經濟의 再跳躍과 한국 公正去來制度의 發展을 위해 존경하는 Pitofsky FTC 委員長님과, Areen 죠지타운 法大 學長님, 그리고 여기 모이신 한국을 아끼는 많은 미국 친구여러분께서 많은 助言과 激勵를 하여 주기를 부탁드립니다. 경청해 주셔서 감사합니다.

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