6-4. 금융개혁 추진방향

- 중앙은행제도와 금융감독제도 개혁을 중심으로 -

한국금융연구원 초청강연

(경제수석 재임시 : 1997년 6월 27일)

대통령의 해외공식 순방에 경제수석이 수행하지 않는 경우는 매우 드문 일이다. 97년 6월 23일부터 30일간 김영삼 대통령의 UN 환경총회와 멕시코 국민방문이 있었으나 당시 정부가 발표한 금융개혁과제 중 중앙은행제도와 금융감독제도의 개편방향에 대하여 너무 많은 논란이 있었고 이는 이 개편방향에 대한 충분한 이해가 안 되어 있기 때문이라고 판단하고 대통령께 말씀드려 해외순방에 수행하지 않고 국내에 남아 각계 각층의 사람과 만나 이에 대한 이해를 높이고 설득하는 노력을 기울였다. 그 당시 조찬부터 밤까지 하루 서너 차례씩 각종 형태의 홍보 노력을 했고, 그 일환으로 한국금융연구원이 주최한 특별강연회에서 필자가 행한 강연의 내용이다.

당시 거의 대부분의 금융기관 간부와 언론계, 학계의 전문가 약 600 여명이 참석한 대규모 강연회였고 필자의 기억으로는 어떤 강연회보다 많은 청중을 상대로 또 매우 가열된 분위기에서 행한 강연으로 금융개혁을 위한 홍보노력 과정에서 가장 기억에 남는 행사였다.

이때 설명한 양 제도의 개편방향은 그 후 우여곡절 끝에 상당한 수정이 가해졌고 또한 우리 스스로의 힘으로 완결시키지 못하고 필자 등의 퇴임 후 외환위기 극복을 위한 금융구조개혁의 최우선 과제로 IMF의 강력한 요처에 의하여 97년 12월 24일 국회를 통과하게 된 것은 주지의 사실이다.

우리나라의 문제해결 능력의 부재를 나타내는 대표적인 사례로 기록될 이 과정은 두고두고 안타까운 것이며 그 내용에 있어서도 당초 원안이 최선이었다는 생각을 필자는 지금도 가지고 있다.

제 가 청와대에 들어가고 난 뒤 이렇게 대규모 공개석상에서 얘             기하는 것은 지난 5월 전경련의 기업경영위원회에서 주제강연한 이외에는 이번이 처음입니다. 제가 뜻하지 않게 경제수석으로 발령을 받으면서 가능한 한 공개적으로 제 의견을 나타내지 않겠다는 생각을 했고 최근까지 비교적 충실하게 지켜 왔습니다.

그런데 이번 금융개혁 특히 중앙은행제도 내지 금융감독제도의 개편과 관련해서는 부득이 제가 일정한 역할을 할 수밖에 없고, 또 그 과정에 있었던 여러가지 관점들, 논의했던 진정한 내용, 최종 정부안으로 확정되기까지 일반인들에게 잘 알려져 있지 못하고 있는 부분 등에 대해 설명이 필요하다고 생각합니다. 이것을 부총리나 재정경제원에서 설명하는 방법도 있겠지만, 그분들이 어떤 의미에서 본의 아니게 당사자가 되어 있기 때문에 상대적으로 설득력이 떨어질 가능성이 없지 않았습니다. 그래서 제가 이런 역할을 하게 되었다는 점을 말씀드리면서 여러분들의 양해를 구하고 또한 저 개인적으로는 별로 하고 싶지 않은 역할을 하고 있다는 점도 아울러 말씀드립니다.

개혁의 어려움

요즈음 개혁이라는 이름으로 여러가지 프로그램이 진행되고 있습니다. 개혁이 너무 많아서 걱정이라는 사람이 있는가 하면 아직도 매우 미진하다는 사람도 없지 않습니다. 어찌 되었건 한 가지 공통된 점은 개혁한다는 것이 얼마나 어려운 것인가 하는 것을 실감하는 시대에 우리가 살고 있습니다.

제가 역사를 전공한 사람이 아니기 때문에 정확한지는 모르겠습니다만, 역사에서 개혁이라고 하는 말이 처음 등장했던 때가 중국의 송나라 시절 왕안석의 개혁이 아니었는가 생각합니다. 서기 1000년 전후 건국 100년이 될 무렵인 송나라 6대 임금 신종(20대에 임금이 되었음) 때 이 거대한 제국이 제도와 사회 전체적으로, 요즘 기준으로 본다면 구조적 문제점을 안고 생산성이 떨어짐으로써 여러 문제점이 누적되고 있던 시대였습니다. 그때 이 젊은 임금은 왕안석이라는 신진기예(新進氣銳)의 관료를 기용하여 과감한 국가개혁을 시도합니다. 왕안석은 그때 이미 지방단위의 개혁정책을 실시하여 큰 성공을 거둔 사람이었고, 자질 면에 있어서나 도덕성 면에서 개혁을 하기에 매우 적합한 사람이었던 것으로 역사는 기록하고 있습니다.

그런데 결론적으로 왕안석의 개혁은 실패로 돌아갑니다. 원인을 살펴보면 개혁과정에 있어서 보수층의 여러가지 저항도 문제가 되었고 또한 개혁정책의 본질에 대한 국민적 이해를 얻지 못했던 어려움도 있었습니다. 또 그때나 지금이나 언론을 맡은 쪽에서 어떤 명확한 입장을 정리해 주지 않고 양시양비(兩是兩非)의 태도를 보임으로써 초래되는 개혁에 대한 부담도 있었습니다. 결과적으로 개혁이 실패로 돌아간 뒤에 신종이 □개혁은 창업보다 어렵다□고 이야기한 것으로 역사는 기록하고 있습니다. 의미 있는 이야기입니다.

그런데 개혁은 그 과정에 몇 가지 원리가 적용될 때 성공하는 것 같습니다. 우선 개혁정책에 어떤 일관성이나 보편타당성이 있어야 되겠고, 또 당시 시대상황의 변화를 정확히 반영하는 내용을 담아야 되리라고 봅니다. 그러나 거기에 못지않게 중요한 것은 항상 개혁이라는 것은 현실을 타파하고 바꾸는 것이기 때문에 그 현실이 유지됨으로써 이익을 볼 수 있다고 생각하는 사람들이 일정 부분 포기하지 않는다면 그 개혁은 절대로 성공할 수 없다는 것을 우리는 여러가지 개혁의 실패 또는 성공사례를 통해 알 수 있습니다. 특히 개혁이 조직의 문제와 관련되어 있을 때 조직논리의 탈피가 개혁을 위해 얼마나 필요한 것인가를 느낍니다.

여러분들도 아시겠습니다만 사카이야 다이치(堺屋太一)라는 일본의 저명한 평론가가 있습니다. 60년대 □석유가 끊어지면 어떤 상황이 생길 것인가□를 내용으로 하는 □유단(油斷)□이라는 가상소설을 써서 세계적 화제를 불러일으킨 사람입니다. 평론가이자 저술가 혹은 강연가로서 미래 예측에 관한 저술도 많이 펴낸 이 사람의 □조직의 성쇠□라는 책에서 보면 조직이 발전하느냐 발전하지 않느냐, 또 왜 어떤 조직은 잘되고 어떤 조직은 패망하느냐는 문제를 분석하면서 그 요인 가운데 하나로 두 가지 형태의 조직에 대한 예를 들고 있습니다.

한 가지 형태는 공동체적 조직으로서 가족관계를 위시하여 지역사회, 동창회, 혹은 친목모임 등 자연발생적으로 구성되고 조직 성원들의 만족감을 최대한 고양시켜 주는 것을 목적으로 하는 조직입니다. 또 다른 하나는 기능체적 조직인데 조직의 설립목적과 수행해야 될 기능이 분명하며 그 기능을 수행하는 것이 존립목적이 되는 그런 조직입니다. 우리가 독일어로 게마인샤프트(Gemeinshaft), 게젤샤프트(Gesellshaft)라고 하는 바로 그 개념입니다. 그런데 조직이 발전하는 과정에 있어서, 기능적 조직이 공동체적 조직으로 전환하면 필연적으로 조직의 능력이 떨어지고 극단적으로 가면 조직이 망한다 하는 것을 □조직의 성쇠□라는 책에서 주장하고 있습니다. 소위 기능체의 공동체화 현상, 게젤샤프트의 게마인샤프트화 현상, 이것이 조직의 성공여부를 가름하는 데 있어서 상당히 중요한 판단기준이 된다고 강조하고 있습니다. 저는 최근 금융개혁의 논의 과정을 지켜보면서 제가 전에 읽었던 책의 내용을 다시 한번 떠올리며 오늘 제 말을 시작할까 생각합니다.

금융개혁의 과제

우선 이번 금융개혁은 여러분들이 잘 아시다시피 매우 광범위한 내용을 포함하고 있습니다. 제가 참 불행스럽게 생각하는 것은 금융개혁 과제의 많은 내용, 어떤 의미에서 더 본질적이고 중요한 내용들이 상대적으로 가볍게 다뤄지고 있고, 사실상 그렇게 관심을 기울이지 않아도 될 만한 내용에 대해서는 너무 많은 관심과 국력이 소비되고 있는 것 같은 현상에 대해 정부 당국자의 한 사람으로서 매우 안타깝게 생각합니다.

우리가 왜 금융개혁을 하겠습니까? 굳이 길게 말씀드릴 필요도 없이 한 마디로 우리 금융산업의 경쟁력이 매우 문제가 되는 시점에 도달해 있기 때문입니다. 금융산업의 지금 경쟁력으로는 새로 오는 시대에 우리경제에서 혈맥의 역할을 맡아가기가 어렵습니다. 그러면 왜 금융산업의 경쟁력이 떨어졌습니까? 한마디로 금융시장이 제대로 존재하지 않거나, 있더라도 제대로 작동하지 않기 때문입니다. 그러면 바람직한 금융시장이란 무엇이겠습니까? 그것은 반드시 금융뿐만 아니라 어떤 경우에나 적용되어야 할 시장의 일반 원리, 즉 무한한 경쟁자에 의한 무한경쟁이 한 쪽에서 존재해야 되고, 한 쪽에서는 수요자와 공급자 간에 힘의 균형이 이루어지는 상태가 가장 바람직한 금융시장일 것입니다.

그런 의미로 보았을 때 우리의 금융개혁 노력은 우리 금융시장이 어떤 상태에 있느냐 하는 반성에서 출발하고 있습니다. 다시 말하면 금융산업을 영위하는 분들이 정부의 어떤 시그널에 의해서가 아니고, 경쟁자의 행동과 금융수요자들의 선택이라는 시장의 시그널에 따라서 행동하고 이로써 성패가 결정되는 시장을 만들어 보자고 생각하는 것입니다. 또한 그러한 시장을 우리가 만들지 아니하면 우리 금융산업을 경쟁력 있는 산업으로 만들 수 없을 것이라는 생각은 누구나 다 가지고 있을 것입니다.

그런 의미에서 이번에 정부가 추구하고 있는 금융개혁의 전반적인 방향이나 일반적인 당위성에 대해 의문을 제기할 분은 별로 없으리라 생각합니다. 앞으로 금융시장을 어떻게 만드느냐, 즉 시장다운 시장으로서 금융시장을 어떻게 회복시킬 것인가가 이번 금융개혁의 핵심적 내용입니다.

구체적으로 살펴보면 다음과 같습니다. 금융산업에 있어서 업무영역을 확대하고, 칸막이를 트고, 진입을 자율화하고, 퇴출을 원활하게 해주고, 금융기관에 대해 기업성을 회복하게 해주고, 즉 자율경쟁을 하게 해주며, 시장을 제약하는 가격이나 물량에 대한 제한을 풀고, 또 공급자 중심적 사고로 이루어져 있는 모든 제도를 수요자 중심적 사고에 의한 제도로 바꾼다. 그리고 이러한 시장을 만들기 위해 시장과 정부와의 관계를 재설정□재정립하고, 내부경영, 업무영역, 가격 등에 대해 정부가 가지고 있는 각종 규제를 철폐한다. 그리고 통화를 어떻게 관리하여야 이러한 시장을 형성하는 데 도움이 될 것이며, 그 운용방식은 어떻게 변화되어야 할 것인가, 또 이러한 시장이 되기 위해서는 이것을 둘러싸고 있는 금융인프라가 잘 정비되어야 할 필요가 있다. 금융산업의 지배소유구조, 금융지주회사의 도입여부, 혹은 여신전문업, 서민금융기관의 정비 등의 문제에 대해서, 그리고 최종적으로 이러한 금융개혁의 본질적 내용이 제대로 추진되기 위한 인프라의 가장 대표적인 것으로서 금융시장의 불안정성이 증대하거나 혹은 시장여건의 변화에 대응하기 위해 우리나라의 중앙은행제도 또는 금융감독제도는 어떻게 되어야 될 것인가?

이런 등등의 문제해결이 금융개혁의 구체적 내용이 될 것입니다. 특히 현재 쟁점이 되고 있는 사항과 관련해 볼 때, 만약 현재의 중앙은행제도나 금융감독제도가 완벽하고 매우 능률적인 제도라고 한다면 굳이 이것을 바꿔야 될 필요가 뭐가 있겠습니까? 그러나 아마 여기 계신 모든 분들이 지금의 중앙은행제도 그리고 금융감독제도가 그렇게 훌륭한 제도 같지 않다는 데 견해를 같이 하지 않을까 생각합니다.

이러한 모든 내용을 포함하는 금융개혁의 전체 내용 중에서 어떤 의미에서는 정부와 금융시장 간의 관계 재설정의 중심내용이 되기도 하면서 한편으로는 금융인프라의 중요한 부분이 되기는 하지만 중앙은행제도와 금융감독체계의 개편이 마치 금융개혁의 전부인 듯이 논의되고 있습니다. 그러나 이런 현상은 이 문제의 중요성에 대한 인식을 새롭게 하는 계기가 된다는 면에서 바람직한 점도 있지만 사실은 이 부분이 좀 지나치게 강조되고 있지 않은가 하는 생각을 갖습니다.

시간적 제약 때문에 이 자리에서 금융개혁의 모든 내용에 대하여 말씀드릴 수는 없고 오늘의 주제인 중앙은행 및 금융감독제도에 대해 주로 말씀을 드린 후 여러분들의 의문에 대해 답변을 드리도록 하겠습니다. 그리고 소위 4인 밀실회담 운운하는데 여야총무회담도 아니고, 그 배경이 무엇이고 어떤 관점에서 그러한 결론을 끌어냈으며 금융개혁위원회가 건의한 내용과의 관계 설정은 어떻게 되느냐 하는 등 몇 가지 점에서 총괄적으로 설명드리고 나서 세부적인 내용에 대한 여러분들의 의문사항에 답하고자 합니다.

금융개혁위원회

우선 지난 5월 말 금융개혁위원회가 대통령께 2차 과제에 대한 보고를 드리면서 보고내용 중의 하나로서 중앙은행제도 및 금융감독체계의 개편에 대한 건의를 한 바 있습니다. 그 내용에 대해서는 대체로 관심 있는 분들은 알고 계시리라 생각하며 오늘 여러분들께 배부해 드린 자료에도 나와 있는 것으로 알고 있습니다. 정부 입장에서는 금융개혁위원회의 토의과정을 하나의 공론화 내지는 공청회적 성격의 과정으로 이해합니다.

대통령 자문기구인 금융개혁위원회가 매우 민감하고 복잡한, 그리고 전문성을 필요로 하는 금융개혁 과제 중 하나인 이 문제에 대해서 각계각층으로 구성되어 있는 위원회의 충분한 토론을 통해서 그것도 거의 공개적인 토론방식을 통해서, 수렴된 의견을 대통령께 건의했습니다. 정부의 자문기구가 운영되는 형태에는 대개 두 가지가 있습니다. 하나는 큰 줄거리 및 방향에 대한 내용만 정부에 건의하고 세부적인 내용은 그 방향에 따라 정부가 알아서 해주길 기대하는 건의의 형태가 있고, 또 하나는 상당히 구체적이고 세부적인 내용, 민감하고 현안이 되어 있는 내용까지 포함해서 건의하는 것인데, 후자의 경우에는 대개 사전에 정부와 일정한 조율을 거쳐서 최종 보고서를 제출하는 것이 관행이 아니었나 생각합니다. 그러나 이번 금융개혁위원회의 건의는 매우 구체적인 내용을 담고 있으면서도 전적으로 금융개혁위원회가 생각하는 대로, 거기서 위원들이 토론한 결과를 최종적으로 수렴해서 제출했는데, 그 중간과정에서 정부의 생각이 이러하니 이에 맞춰 달라는 형태의 주문은 없었습니다.

솔직히 말씀드리면 정부에 있는 사람의 입장에서 볼 때, 특히 직접 관련 당사자라고 할 수 있는 재정경제원의 실무자들이 희망하는 어느 정도의 방향이 있었을 것입니다. 그런데 그 방향하고 다른 논의가 진행되고 있는 데 대해서는 가슴이 섬뜩했을지 모릅니다. 또 한국은행도 마찬가지일 것입니다. 한국은행의 많은 직원들이 생각하는 방향과 다른 어떤 논의가 진행될 때는 아마 매우 긴장했지 않았을까 생각합니다. 그 과정에서 제가 확실하게 생각할 수 있는 것은 금융개혁위원회가 그러한 당사자들의 이해를 초월하였고, 매우 포괄적이면서도 상당히 구체적인 내용을 포함하는 안을 정리해서 정부에 제출했습니다.

저는 대통령께 제출하는 보고서의 내용을 설명받는 자리에서 이런 이야기를 했습니다. □금개위 안이 아마 모르긴 몰라도 최대한으로 존중될 것이다. 금융개혁위원회가 건의한 큰 흐름은 그대로 다 받아들여질 것이다. 그러나 구체적 사안에 대해서 몇 가지 달라지는 부분도 없지 않아 있을 것이다. 그렇다고 해서 금개위의 권위가 훼손되었다고는 결코 생각하지 않아도 될 것이다. 만약 금융개혁위원회의 건의내용과 조금이라도 달라지는 부분이 있을 때에는 제가 금융개혁위원들에게 왜 그것이 달라졌는가를 앞으로 설명하는 기회가 있을 것이다□. 또 청와대 출입기자들한테도 그런 약속을 한 바가 있습니다.

언론식 표현이지만 4인회담 또는 4인 밀실합의의 배경, 즉 왜 4명만 모여서 합의를 했는가, 왜 충분한 공론과정을 안 거쳤느냐 하는 데 대해서는 이렇게 설명을 드리려고 합니다. 우선정부는 금융개혁위원회의 토의과정 자체가 하나의 공론화의 과정이며 공청회 과정으로 보기 때문에 적어도 정부입장에서는 충분한 공청을 거친 결과를 건의안 형식으로 받았다고 생각하고 있습니다.

여러분들 가운데 중앙은행제도 및 감독체계와 관련해서 그간 벌써 몇 차례, 또 오랫동안 이 문제가 제기되어 왔던 배경을 이해하시는 분들은 이것이 관계기관간의 실무적 합의에 의해서 이루어지거나 어떤 합의가 도출될 수 있는 성격의 것이 아닐 것이라는 데 이해를 같이하리라고 생각합니다. 적어도 재경원장관이나 한은총재나, 저나, 또 이번에 금융개혁위원회를 맡아서 수고해 준 박성용 위원장은 이 문제에 관해서 어떤 안들이 있는지 폭넓고 상세하게 논의하였습니다.

예를 들어 학계에서 제출되는 안들은 어떤 것이고, 재경원 실무진의 생각은 뭐고, 한국은행 실무진의 생각은 뭐고, 또 지금 세계 각국에서 진행되고 있는 움직임은 어떠한지 등에 대해 소상한 정보를 가지고 있습니다. 그것은 모든 사람에게 다 공유되어 있습니다. 우리에게 남은 문제는 공유되어 있는 정보 중에서 금융개혁위원회가 건의한 안을 중심으로 일관성 있게 하나의 정립된 안을 만드는 일만 남아 있는 것입니다. 이 과정에서 실무자들간에 협의를 하고 더 논란을 하는 것은 실질적으로 도움이 되지 않을 뿐더러 시간의 낭비만 가져오고 오히려 감정만 악화될 뿐이라는 생각을 했습니다.

금융개혁위원회의 건의내용

금융개혁위원회가 건의한 내용은 많은 내용을 담고 있지만 큰 줄거리로 보면 세 가지의 핵심사항으로 요약할 수 있습니다. 중앙은행에 대해서는 보다 중립적이고, 보다 독립적이며, 보다 위상이 강화되고, 정부와도 가장 바람직한 관계를 갖는 제도를 만들어야 된다는 것이 첫째 방향입니다. 두 번째는 세계적 금융겸업화의 추세에 비추거나 우리나라의 금융산업의 현실을 감안할 때 우리나라 금융감독제도도 기능적으로나 조직적으로 통합해야 된다는 것이고, 세 번째는 그렇게 통합된 금융감독기구는 재경원에 두는 것이 아니고 제3의 기구로서 설치되어야 한다는 것입니다.

이 세 가지 방향은 이미 금융개혁위원회 건의안의 골자입니다만 이번에 정부가 최종적으로 확정한 제도개편의 방향 역시 금융개혁위원회가 건의한 내용이 세 가지 큰 방향을 그대로 수용하고 있다는 점을 우선 말씀드리고 싶습니다.

그럼 구체적으로 이러한 문제를 어떻게 풀어 나갔는지 보겠습니다. 많은 분들이 매우 궁금해하고 일부 언론에서는 추측기사도 쓰고 있습니다만 부총리나, 한은총재나, 또 박성용 위원장이나, 저는 이렇게 논의를 시작하였습니다.

먼저 한국은행법이 1950년에 만들어진 이래 지금까지 무려 47년 간 기본 골격의 변화없이 유지되어 왔을 정도로 이 법체계를 한 번 바꾸는 것은 매우 어렵다. 이 법이 다시 개정되기까지 앞으로 또 10□20년이 걸릴지 아니면 20□30년이 걸릴는지 모른다. 그렇기 때문에 적어도 우리가 앞으로 세계적인 금융여건의 변화를 감안해서 상당히 장기간을 내다보고 보편 타당한 제도를 만들어야 된다. 두 번째로 재경원 장관이나 한은총재나 기관의 입장, 기관의 이익 따위에 얽매여 주장하기 시작하면 결코 합의에 이르지 못한다. 이러한 데서 과감하게 탈피하여 어떤 것이 보다 바람직한 중앙은행제도이고, 어떤 것이 가장 능률적인 금융감독체계이냐라는 것에 대해 허심탄회한 논의를 통해서 결론을 유도하자.

이 과정에서 가령 금개위의 안과 재정경제원의 안을 바탕으로 해서 이것을 다시 정리한 것 같이 이해가 되고 있지만 사실은 그렇게 하지 않았습니다. 아까 말씀드린 바와 같이 완전히 백지상태에서 우리가 가지고 있는 모든 정보, 모든 것을 다 꺼내어 놓고, 가장 기본적인 것부터 하나씩 일관성 있게 정리해 들어가는 방식을 채택했습니다. 결론부터 얘기하면 그렇기 때문에 합의가 가능했습니다. 만약 그런 방법으로 접근하지 않았다면 이것은 합의가 어려운 사안이었을 것입니다. 또한 그 자리에서는 어느 누구도 합의과정에서 우월적인 입장에서 주도(dominate)한 사람이 없었습니다. 부총리라고 특히 더 우월한 입장에 있지도 않았고, 거의 똑같은 입장에서 허심탄회하게 논의를 하고, 그 논의의 결론이 이루어질 때에는 그것을 정리하는 실무자의 배석이 일체 없었기 때문에 제가 직접 정리하는 형태로 진행이 이루어졌다고 말씀드립니다.

이 문제를 논의하면서 첫째 중앙은행제도와 관련해서 가장 핵심적인 내용은 도대체 금통위의 성격을 어떻게 규정할 것인가 하는 것이었습니다. 금통위를 어떻게 규정할 것인가? 다시 말하면 지금 여러분들이 한국은행법을 다시 한번 관심 있게 들여다보시면서 한국은행법이란 이름 안에 금통위의 법적 위치가 어떻게 표현되어 있는가 살펴보시기 바랍니다.

현행 한국은행법도 금통위가 상당한 기능을 보유하고 있고, 극단적으로 한국은행법 몇 조 인가에는 금융통화위원회는 한국은행을 지휘□감독한다고 되어 있습니다. 즉 현행 한국은행법도 금통위가 사실상 한국은행의 상위에 위치하여 한국은행을 지휘□감독하는 금융통화정책의 최고결정기구로 규정되어 있습니다. 그러나 현행의 한국은행법은 그러한 정신에 비추어 봐서 어떤 점에서는 다소 모순되고 앞뒤가 맞지 않는 요소들을 많이 포함하고 있습니다.

왜 금융통화위원회의 의장이 과거의 재무부장관, 그리고 지금의 재경원장관이 되어 있는가 하는 문제에 대해서 의문을 가져 보신 분들은 없습니까? 저는 과거의 역사에 대해 전부 알지 못하지만 제 나름대로 생각해 볼 때 중앙은행제도가 가질 수 있는 여러가지 법률적 측면의 문제점을 극복하는 하나의 수단으로 그런 제도를 만든 것이 아닌가 판단됩니다.

그러나 1950년대 한국은행법이 만들어지면서 오늘에 이르기까지 이미 50년 가까운 세월이 흐르면서도 아직 재무부장관이나 지금의 재경원장관이 금통위에 나와 의장으로서 회의를 주제(chair)했다는 얘기를 한 번도 들어 본 적이 없습니다. 우리는 이런 파행적 제도를 지금까지 운영해 왔다는 얘기입니다. 그래서 이 문제가 본격적으로 논의되기 전에 강경식 부총리를 만났을 때 농담반 진담반으로 □금통위 의장인데 금통위 나가 보십니까□ 물었더니, 역시 농담반 진담반으로 □한 번 나가 봐야 되겠는데□ 했습니다. 그래서 □금통위 의장이면 제대로 가서 의장으로서 주제(chair)를 하시던가, 안 하시려면 금통위 의장을 내놓으시라□고 이야기를 한 적이 있습니다.

우리는 이렇게 실질과 형식이 일치되지 않는 그런 제도를 운영해 왔습니다. 따라서 명실공히 실질과 형식이 일치되고 또 앞으로 장기적으로 보았을 때 중앙은행으로서의 독립성과 위상이 강화되는 그런 중앙은행의 구조적 모습이 무엇이 되어야 될 것인가가 논의의 핵심이 되었습니다.

이와 관련해서 쉽게 두 가지 형태를 생각할 수 있습니다. 어제 한국은행 직원들이 비공식으로 이야기했다는 안에 의하면, 한국은행총재가 중앙은행의 모든 책임자가 되고 그 총재의 결정을 돕기 위해 금통위라는 한은의 내부기구를 두고, 그리고 한은총재가 금통위 의장을 겸임하는 유형을 하나 생각해 볼 수가 있습니다. 그런가 하면 또 하나의 유형은 금융통화위원회를 합의제기구로서 통화신용정책의 최고결정기구로 하고, 금융통화위원회의 결정사항을 돕거나 그것을 집행하기 위해 한국은행이라는 기관을 설치해 한국은행의 총재를 금융통화위원회 의장이 겸임하는 것입니다. 이러한 두 가지 조직형태 이외의 여러가지 절충안이 있을 수 있습니다만 논리적으로는 일관성 없는 제도라고 저는 생각합니다.

두 가지 제도 중에서 어떤 것이 중앙은행으로서, 기관으로서 한국은행이 아니고 시스템으로서 중앙은행제도의 본질에 더 적합한 것인가. 또 앞으로 중앙은행이 지금보다 훨씬 더 강력하고, 독자적이고, 위상이 강화되어 기능을 수행하는 데 더 적합할 것인가라는 것을 판단하는 것이 금번 이 제도를 생각하는 출발점이었다고 말씀드릴 수가 있습니다. 결론적으로 금통위를 정책기구로 하는 형태의 중앙은행제도가 훨씬 더 적합하다라는 결론에 쉽게 도달하게 되었습니다. 이것을 자세히 밝히려면 많은 설명이 필요하겠습니다. 법률적인 측면, 경제적인 측면, 또는 정치적으로 중앙은행의 위상, 이러한 모든 것이 다 고려되었다고 말씀드릴 수가 있습니다.

아울러 특히 제가 이 자리를 빌려서 여러분들께 분명히 말씀드리고 싶은 것은 현행 한국은행법도 이름이 한국은행법일 뿐이지 그 내용을 여러분들이 조금 더 깊게 들어가 보시면 바로 이번 정부가 제안한 법안의 성질과 매우 유사한 법률체계를 갖고 있다는 데 공감하실 것입니다. 관심이 있으시면 오늘 돌아가셔서 한국은행법을 꼭 한 번 읽어 봐 주실 것을 부탁드립니다. 현행 체제도 금통위가 최고의 정책결정기구이고 한국은행을 지휘□감독하게 되어 있습니다. 그럼에도 불구하고 그 동안 금통위가 사실상 비상근위원으로 구성되어 있다든지, 여러가지 운영상의 문제가 없지 않았기 때문에 형식에 걸맞은 실질이 발휘되지 않았다고 보는 것이 더 정확한 분석이라고 저는 생각합니다.

중앙은행으로서의 한국은행

또 정부의 행정권과 관련해서 볼 때 헌법상 정부의 행정권은 대통령을 수반으로 하는 정부에 속한다라는 헌법의 원리, 그리고 대통령의 권한은 모든 중앙부처의 장을 통해서 수행되는 정부조직의 대원리에 하나의 예외적인 조치로서, 통화신용정책이라는 행정권을 중앙은행이라는 정부가 아닌 기구에다 주는 과정에서 나타나는 법률적인 문제를 어떻게 풀어야 할 것인가라는 문제가 제기됩니다. 지금 한국은행의 많은 직원들이 정서적으로 □한국은행=중앙은행□이라고 생각합니다. 그런 정서를 저는 결코 부정하지 않습니다. 또 그것이 상당부분 실질과 부합할 것이라 생각합니다.

그러나 한국은행은 여러분들이 잘 아시다시피 무자본 특수법인입니다. 우리정부의 조직체계는 공법인에게 일정한 행정권을 위임□위탁하는 것이 제도적으로 가능합니다. 그러나 그것은 반드시 주무부처 장관을 경유해서 이루어질 뿐만 아니라 주무부 장관의 지휘□감독을 받도록 되어 있는 것이 우리의 정부조직의 대원리입니다. 그런 원리에 비춰 보았을 때 왜 위원회에 참석하지 않을 재무부장관을 금통위 의장으로 임명했는가하는 것에 대한 의문이 풀리지 않겠느냐는 말입니다. 그렇게 함으로써 법률적 문제를 최소한으로 줄이면서(완전히 해소되는 것은 아니지만) 또 한 쪽으로는 한은의 독립을 유지하고자 이러한 편법을 발휘하지 않았는가 생각합니다.

한은의 간판 아래 중앙은행제도를 다 수렴하는 것이 제도적으로 결코 불가능한 것은 아닙니다. 그것도 하나의 좋은 방법이 될 수 있습니다. 그러나 그렇게 되었을 때 그것은 필연적으로 관련되는 중앙부처, 즉 재경원과의 연결고리를 맺지 않으면 법률적 문제가 해소할 수 없다는 얘기입니다.

이번에 이 문제를 다루면서 적어도 저희는 완벽한 중앙은행제도를 만들고, 앞으로 결코 중앙은행의 위상이나, 법률적 성격, 혹은 독립성에 대해 의문이 제기될 수 있는 소지를 완전히 배제하자는 생각을 갖고 있었으며, 그런 면에서 전혀 이견이 없었습니다. 그런 점에서 보았을 때 가장 완벽한 제도는 무엇이겠습니까? 그것은 중앙은행을 헌법기구화하는 것입니다. 입법부, 행정부, 사법부, 그 다음에 헌법재판소, 선거관리위원회와 같이 헌법상 독립된 5대 기구 다음에 중앙은행을 독립화하는 방법을 일단 생각할 수 있습니다. 그런 방식으로 하지 않는다면 정부 내에 대통령이 의장이 되는 국무회의가 있고, 그리고 독립된 감사원이 있고, 그 다음에 중앙은행을 규정하는 방법이 있을 수 있습니다. 사실은 이 방법으로 가야만 법률적으로 모든 문제가 완벽하게 해결됩니다.

그러나 여러분들이 아시다시피 거기에는 두 가지 장애가 있습니다. 우선 헌법개정까지 하면서 이 문제를 다루기에 지금이 적합한 시점인가 하는 점입니다. 두 번째로는 그렇게 되면 중앙은행이 완벽한 정부기구가 되어 버린다는 것입니다. 그렇게 되었을 때 많은 사람들이 인식하는 소위 독립된, 정부로부터 일정한 독립성을 유지하는 중앙은행제도라는 보편적인 중앙은행제도에 대한 인식과 괴리되어 버립니다. 이것을 어떻게 조화시킬 것인가가 문제입니다. 지금 제안되어 있는 제도도 법률가들이 볼 때에는 아직도 상당히 문제점이 있다고 봅니다.

그러나 문제를 가장 최소화하는 것이 무엇이겠습니까? 정부 자체는 아니지만, 정부에 대응하는 마치 정부의 독립행정위원회에 상응하는 비정부기관으로서 금융통화위원회를 설립해 정책결정기능을 부여하고, 한국은행이라는 특수법인이 금통위의 정책을 받아서 집행해 나간다고 하면 이러한 문제를 법률적으로나 기능적으로 어느 정도 해결할 수 있다는 것입니다. 동시에 장기적으로 보았을 때 중앙은행이 하나의 법인인 한국은행이라는 간판 내에 전부 수렴되는 것보다도 금융통화위원회와 한국은행을 전체로서 중앙은행으로 보는 접근을 통하여, 중앙은행제도의 위상을 훨씬 강화하는 쪽으로 끌어올린 것이 이번 사고의 배경이었다고 말씀드립니다.

이러한 중앙은행을 만들다 보니까 몇 가지 부수적인 문제가 나옵니다. 예를 들어 금통위 의장이나 혹은 위원들의 물가책임제 문제인데 이 문제에 대해서는 이렇게 생각했습니다. 권한과 독립성이 강화되고 위상이 높아지는데 거기에 따르는 중앙은행의 책임은 무엇인가? 중앙은행의 책임에 관한 규정이 뭐가 있는가를 한 번 생각해 보시기 바랍니다. 가령 막강한 권한과 또 독립성을, 또 개인적으로 볼 때 임기가 5년 혹은 3년으로 보장되는 사람들로 구성된 기구가 도대체 무슨 책임을 지는가?

이것이 정부체제 내에 들어오면 아무 문제가 없습니다. 왜냐하면 정부체제는 정부조직의 일반적 원리에 의해서 그 조직의 책임자는 자기의 임명권자에 대해 항상 책임을 지게 되어 있고, 무정량(無定量)의 복무의무를 부담하게 되어 있습니다. 그것이 우리 정부조직의 기본원리이며, 그렇기 때문에 정부조직 내에 중앙은행이 들어온다면 아무런 문제가 없고 그런 책임규정을 따로 둘 필요가 없습니다. 그러나 정부로부터 완전히 독립되어 있으면서도 정부와 똑같은 공기능을 수행하는 한국은행 내지 중앙은행은 어떤 책임을 져야 될 것인가. 또 특히 이번에 제도개편을 통해서 중앙은행의 권한과 위상이 훨씬 강화되는데 이에 대한 책임규정이 전혀 없다는 게 말이 되느냐 하는 점입니다.

이러한 시각에서 첫째로 중앙은행의 책임문제가 제기된 것이며 중앙은행에 책임을 지우는 방법이 중앙은행의 설립목적과 관련해서 결정된 것입니다. 통화신용정책을 통해 물가안정에 기여하는 것이 중앙은행의 설립목적이라고 규정되어 있습니다. 여기에서 오해하지 마실 것은 중앙은행이 물가에 대해 전적으로 책임진다는 뜻은 결코 아니라는 점입니다. 물가 전체에 대한 책임은 정부에 있고 직접적으로는 재경원장관이 책임주무장관입니다. 금통위 또는 중앙은행은 통화신용정책을 통해서 물가에 기여할 수 있는 범위 내에서 책임진다는 뜻입니다.

두 번째 중앙은행의 책임성에 관한 규정은 어떤 의미에서 중앙은행을 보호해 주는 유효한 장치가 될 것입니다. 지금 사실상 중앙은행의 책임에 대한 아무 규정이 없음에도 불구하고 중앙은행총재가 임기를 제대로 채운 분이 별로 많지 않습니다. 그것은 임명권을 남용한 것이 아니냐는 이야기를 할 수도 있겠지만 좌우간 어떤 형태로든지 그렇게 운영이 되어 온 것은 사실입니다. 앞으로 중앙은행 책임자나 혹은 금통위 위원은 적어도 이 법에 정하는 규정에 해당하는 경우 이외에는 책임을 지지 않는다라는 반대의 해석도 가능한 규정입니다. 또 앞으로 중앙은행이 통화운영에 있어서 정부 또는 정치권으로부터 여러가지 압력이 들어올 때에도 통화신용정책을 통해 물가를 안정시키라는 책임을 부여해 놓고 통화를 풀라고 하느냐는 식으로 요구를 거절할 수 있는 좋은 명분도 됩니다.

다만 지금 논의되는 것 같이 이 규정으로 정부가 중앙은행총재를 수시로 목을 떼겠다 하는 의도가 있는 게 아니냐는 의심을 합니다만, 여러분들 생각해 보십시오. 이미 금융개혁 방향에도 제시되어 있지만 특별한 경우에 한하여, 즉 누가 봐도 중앙은행의 책임이다라고 이야기 할 수 있는 경우이외에 책임을 물을 수 있겠습니까? 개인적으로 저는 물가정책국장을 3년 간, 우리역사상 가장 오래한 사람입니다. 제가 물가의 구조나 물가의 생리를 누구보다도 잘 알고 있습니다. 중앙은행총재가 책임질 수 있는 범위가 얼마나 되겠습니까? 이 규정은 누가 봐도 중앙은행 책임자 한 사람, 금통위 의장뿐만 아니라 금통위원들이 연대해서 책임을 져야 되는 이 문제를 금통위가 잘못했기 때문에 이렇게 되었다라고 책임 지울 수 있는 경우 아니면 정부가 해임하지 못하도록 되어 있는 것입니다. 오히려 이것은 그러한 정책방향을 중앙은행이 스스로 정하고 그리고 국민들에게 발표함으로써 중앙은행의 책임성을 강조하는 데 의미가 있는 것이라는 점을 이 자리를 통해서 말씀드립니다.

금융감독체계

다음 금융감독체계와 관련해서는 먼저 이러한 생각을 했습니다. 도대체 금융감독의 본질이 무엇인가. 금융감독이라는 것은 금융기관들이 금융관련 법령과 규정을 제대로 준수하느냐 또는 인가조건을 준수하고 이것을 통해서 건전성을 유지하고 있느냐를 감독하는 것입니다. 그러나 금융산업의 특수성 때문에 만들어진 여러가지 인가조건은 앞으로 매우 투명하게 준칙주의에 의해서 사전에 제시될 것이고, 그에 해당되는 금융기관은 전부 인가되는 방향으로 운영이 될 것입니다.

금융개혁의 주요내용 중 일부입니다만 인가조건 내지는 이것이 추구하는 건전성 기준을 충족시키는가의 여부를 확인 또는 검사하고 경우에 따라서는 제재하는 것이 금융감독 기능으로 생각했습니다. 그렇게 본다면 금융감독의 본질이 뭐냐? 이것이야말로 공기능이 아니냐 하는 생각입니다. 법을 만든 사람이 법을 지키는지의 여부를 확인하는 것이고 인가조건을 제시한 사람이 그 인가조건을 지키느냐의 여부를 판단해 경우에 따라서는 제재와 처벌을 하는 기능이 공기능이 아니라면 무엇이 공기능입니까? 다만 이러한 금융감독기능은 정부가 직접 하는 방법도 있고, 경우에 따라서는 어떤 특수법인을 만들어서 할 수도 있고, 혹은 한국은행에 맡겨서 할 수도 있습니다. 지금까지 이렇게 운영해 왔습니다만 앞으로 금융겸업화, 금융통합화의 추세에 비춰 보았을 때 이제는 이것이 어딘가 한 군데로 모여야 되겠다는 생각입니다. 동시에 금융감독기능이 공기능임에도 불구하고 정부 스스로 수행하고 있는 것은 극히 일부분이고 나머지는 전부 특수법인의 형태로 운영됨으로써 여러가지 공적 기능상의 문제점이 이미 노출되고 있습니다.

금융기관에 계신 여러분들은 아마 문제점의 핵심이 어디 있느냐 하는 것을 대부분 다 느끼실 것입니다. 물론 정부기구에 통합된다고 해서 반드시 능률이 보장된다는 것은 아닙니다. 많은 문제가 있을 수 있습니다. 그러나 금융감독의 성격이 무엇이냐 하는 것은 이번 기회에 분명하게 개념 정립이 되어야 한다고 생각했던 것이고, 이런 점에서 금융감독기능은 차제에 공적 기능임을 분명히 하고자 합니다.

그리고 세계적인 금융 통합추세에 비춰 봐도 감독기능은 통합화의 과정을 가야 된다라고 생각했던 것입니다. 이 과정에서 금융감독기능을 가령 한국은행에다 얼마를 넘기고, 얼마를 보낼 것이냐라는 식의 접근은 전혀 하지 않았다라는 것을 말씀드립니다. 만약 그런 접근을 한다면 이 문제는 풀리지 않습니다.

금융감독기능이 전부 다 통합된 단일기구로 가는데, 유독 한국은행에 남아야 될 것은 뭐냐. 한국은행이 통화신용정책을 책임지는 중앙은행이 통화신용정책을 수행하는 데 있어서 금융기관의 경영상황을 파악하고 그것을 확인하는 기능이 필요하다면 그것은 얼마든지 보완되어야 된다고 생각했습니다. 그래서 중앙은행이 금융기관에 대해 경영을 확인할 수 있는 광범위한 자료제출을 요구할 수 있는 권한을 가지고 확인을 하고, 문제가 있을 때에는 시정에 대한 의견을 감독기구에 제시하도록 정리한 것입니다. 이 과정에서 유의했던 부분은 우리가 피감독기관의 입장에서 보았을 때 감독을 여러 곳에서 받게 되는 상황은 결코 바람직하지 않습니다.

같은 상황을 보더라도 기능과 역할이 다른 쪽에서 접근이 되어야지, 똑같은 대상에 대해 가령 감독기구에서도 나오고, 한국은행에서도 나오고, 앞으로 창설될 예금보호기구에서도 나오고, 경우에 따라서는 다 나가다 보니까 재경원에서도 좀 나가 봐야 되겠다 하는 상태는 매우 바람직하지 않습니다. 적어도 현장감독은 한 기관의 한 창구에서 하는 것을 원칙으로 하고 필요하다면 그 결과를 모든 금융관련기관간에 공유하자라는 원칙을 세웠다 하는 점을 말씀드립니다.

그런 시각에서 보았을 때 중앙은행이 이 문제를 수행해 나가는데 무슨 어려움이 있겠습니까? 예를 들어 중앙은행이 감독기능의 일부를 가져야 되겠는데, 중앙은행이 은행 경영을 들여다보고 문제가 있다고 봤을 때 중앙은행으로서 그 은행을 고발하고 제재하겠다는 것입니까? 그런 의미에서 중앙은행에 감독기능이 필요합니까? 만약에 중앙은행이 은행의 경영상황을 들여다보고 문제가 있다고 한다면 어떤 형태로 중앙은행은 그 기능을 발휘할 것입니까? 최종 대부자로서 돈을 안 주면 되는 것입니다.

중앙은행으로부터 돈을 받기 위해서는 중앙은행이 판단하는 기준에 적합한 경영상황을 가지고 중앙은행을 설득시켜야 돈을 받아갈 수 있을 것입니다. 즉 돈을 주느냐 안 주느냐를 가지고 최종적으로 중앙은행이 기능을 발휘하는 것입니다. 중앙은행이 공적기구가 하는 것처럼 가서 확인하고, 제재하고, 처벌하고, 이것을 통해서 중앙은행이 감독기능을 수행하겠다는 것이냐 하는 이야기입니다. 그런 시각에서 문제를 접근해 본다면 이 문제는 쉽게 풀릴 수 있는 문제라고 봤던 것이며, 그렇기 때문에 합의가 가능했다고 여러분들께 말씀드립니다.

금융관련 정부기구의 개념과 역할분담

그 이외에 이 문제를 다루는 데 있어서 물론 여러분들이 가질 수 있는 여러가지 의문점들이 많이 있겠지만 시간관계상 나중에 여러분들의 질문을 통해서 답변을 드리도록 하고, 마지막으로 생각했던 것은 중앙은행과 재경원 그리고 신설될 통합감독기구, 이 세 개의 금융관련 정부기구의 개념과 역할분담을 어떻게 정리해야 할 것인가입니다.

재경원은 금융제도를 창설 및 유지□관리하고 대외적으로 우리나라의 금융정책과 제도를 대표하는 기구로서의 성격을 정립하자는 것이며, 중앙은행은 말할 것도 없이 통화신용정책에 대해 전적으로 책임을 지는 곳입니다. 그 다음에 감독기구는 문자 그대로 만들어진 제도의 테두리 내에서 세부적인 금융감독규정을 만들어가면서 금융감독업무를 수행하는 곳입니다.

그러나 이 세 개가 이렇게 역할의 분담이 이루어지더라도 상호간의 상당한 연계체계는 필요하지 않겠는가 하는 점인데, 이 세 개 기관의 연계를 권한의 배분이 아니고 역할의 분담차원에서 본다는 것입니다. 지금까지 중앙은행제도를 가지고 재경원과 한국은행 사이에 첨예한 갈등이 있었던 것은 역할의 분담이 아닌 권한의 배분으로 인식되어 있었고 이런 문제로 서로 이해가 있다고 판단하기 때문입니다. 앞으로는 역할을 달리하는 것입니다. 재경원의 역할이 다르고 중앙은행의 역할이 다르고 그리고 감독기구의 역할이 다릅니다. 따라서 역할을 중심으로 혹은 책임을 중심으로 해서 이것을 배분해 놓고 나면 그 다음부터는 찾아가지 말라고 해도 서로 상대방을 필요로 하는 그런 관계가 설정되지 않겠습니까?

마치 미국처럼 세계적으로 가장 독립된 중앙은행제도를 가지고 있지만, 연준리(FRB) 의장하고 재무장관이 만나지 말라고 해도 늘 만나서 정책을 협의하게 될 수 있고 또 될 수밖에 없는, 이런 구조가 자연스럽게 형성이 될 것이라는 것입니다.

이런 분위기가 완전히 정착되기까지는 몇 가지 제도적 장치를 마련하여야 할 것입니다. 가령 재경원 장관과 금통위 의장과 금융감독위원장의 정례협의라든가, 혹은 금융감독위원회에 재경원차관과 한은부총재가 위원으로 참가한다든가 하는 등등의 여러가지를 생각했던 것입니다. 그것은 앞서 말씀드린 대로 역할의 분담이라는 대전제 아래서 필요한 기능적 상호 연계체제가 아닌가 하는 생각을 합니다. 이러한 과정에서 아까도 말씀드린 바와 같이 일관된 원칙에 의해서 이 문제를 풀어 가는 것이지 가령 어떤 기관에다 권한을 얼마 주고 얼마를 뺏을 것이냐 하는 차원에서 접근하지 않았다는 점을 여러분들께 말씀드리면서 중앙은행제도와 금융감독기구의 개편을 주요내용으로 하는 금융개혁방안에 관한 말을 마치고자 합니다.