月刊朝鮮과 시장경제연구원 공동 주최 심층토론회 ③

대통령과 대통령 보좌조직의 바람직한 역할과 기능

□ 일시: 8월28일 오후 2∼5시

□ 장소: 은행연합회관 뱅커스 클럽

□ 사회: 金仁浩 (시장경제연구원 운영위원장. 前 대통령 경제수석 비서관)

□ 토론: 姜慶植 (동부그룹 금융부분 회장. 前 대통령 비서실장. 경제부총리)

金光一 (前 대통령 비서실장. 변호사)

崔平吉 (연세대 행정학과 교수)

金忠男 (前 대통령 정무비서관. 하와이 동서센터 객원연구위원)

□ 정리: 金容三 月刊朝鮮 차장대우 (dragon03@chosun.com)

李根美 자유기고가 (gosus@dreamwiz.com)

힘든 대내외 환경에서 차기 정부 출발

金仁浩 오늘은 우리나라의 대통령과 대통령 보좌조직의 바람직한 역할과 기능에 대해 토론하고자 합니다. 대통령 비서실장을 지내신 두 분과 대통령학을 연구하시는 崔平吉 교수, 멀리 하와이에서 오신 金忠男 박사께서 자리하셨습니다. 金박사는 학자이기 이전에 청와대에서 3代 정권에 걸쳐서 비서관을 역임한 특이한 경력을 가지고 계십니다. 아주 좋은 토론이 될 것으로 기대합니다. 現 정부는 그럭저럭 막을 내려가고 있습니다. 먼저 다음 정부가 맞이할 앞으로 5년간의 대내외 환경에 대해 간단하게 짚어보는 것으로 토론을 시작하겠습니다.

金忠男 언제나 어렵지만 다음 정부는 상당히 어려운 환경을 맞을 걸로 예상됩니다. 대내적으로 과연 三金정치, 보스(boss)정치가 끝날 것인가, 극한 대결로 치닫는 대통령 선거 후유증을 어떻게 극복할 것인가, 세계화의 여파로 나타난 교육공동화, 산업공동화, 정신의 공동화 현상을 어떻게 극복할 것인가 하는 문제가 있습니다. 金泳三 대통령 때부터 대외환경이 세계화 추세로 급격히 변화했는데 지금 제일 중요한 대외환경은 테러와의 전쟁입니다. 한국에서는 이것을 남의 일로 보는데 미국은 국방부청사가 공격을 받았습니다. 과거에는 적이 보였기 때문에 거기에 대한 대응전략을 세웠지만 지금은 보이지 않는 적으로부터 위협을 받고 있습니다. 미국의 군사안보전략이 근본적으로 바뀌어 선제공격을 배제하지 않고 있으며, 북한에 대한 강경기조가 유지되고 있습니다. 2003년도 한반도 위기론이 나오고 있고 북한 경제가 더욱 어려워지는 가운데 북한의 대량살상무기 문제가 불거지고 있습니다. 미국이 강경하게 나가는데 북한이 과연 어떻게 대응할 것인가? 한국이 여기서 잘못 대처하면 큰 일 납니다.

세계적인 연구기관들은 중국의 浮上(부상)에 대한 아시아 국가들의 대응전략이 있는지 질문합니다. 중국의 浮上이 일본을 침체로 몰고 가고, 한국도 어떻게 될지 모르는 상황입니다. 중국의 浮上에 대한 국가의 장기전략을 세워야 합니다. 또한 세계화, 정보화가 가속화되고 있습니다. 대내환경도 어렵지만 대외환경에 대해서 다음 정부가 준비를 하지 않으면 굉장한 어려움에 직면할 수 있습니다.

姜慶植 경제적인 측면에서 볼 때 냉전체제 이후 세계 경제질서의 재편과정은 9·11 테러 이후에도 변함없이 지속되어 간다고 봅니다. 미국을 포함한 세계 경제 전체가 굉장한 침체 국면으로 들어간다고 보는데 그런 상황 속에서 어려운 과제들을 해결해 나가야 하는 환경이 기다리고 있습니다. 침체 국면 속에서 일본이 죽을 쑤고 있고, 중국이 새롭게 浮上하고 있습니다. 대외적으로 불안정 요소도 굉장히 많고, 어려울 겁니다. 거기에다 남북문제까지도 상당한 변화가 예상되지요. 한마디로 대외 여건 자체가 예측하기가 어려운 속에서 많은 변동과 새로운 질서가 생겨날 것으로 봅니다.

구체적인 지표를 제시해야 한다

崔平吉 제가 학교에 있으면서 젊은 학생들과 대화하면서 느낀 건데 이제는 애매모호한 개념보다는 구체적인 지표가 있어야 합니다. 21세기를 이끌어 나가는데 우리 국민이 호응할 수 있는 비전, 단 한마디로 표시할 수 있는 상징적 구호가 필요합니다. 朴正熙 때부터 현재까지는 「잘살아 보자」, 그 다음부터는 「민주화」, 최근에 들어와서는 「복지」를 내세웠지만 이제 새로운 비전을 세우고 이 비전을 구체적인 지표로 나타내 주어야합니다. 예를 들면 향후 이삼년 내에 젊은 세대들에게 완전고용을 확보해 주겠다던가...

지난 해 제가 우리나라 대학생을 대상으로 조사를 했습니다. 『이민 가겠느냐』는 질문에 70%의 학생이 『가겠다』고 대답했습니다. 1990년대까지는 대학생들은 대학에 들어온 이유를 「학문연마, 인격도야」 등 뜬구름 잡는 스타일로 얘기했습니다. 지금 20代에게 『왜 대학에 들어왔느냐』고 하면 『내 전공분야의 기술교육을 받으러 왔다』고 합니다. 전공분야의 기술을 배웠는데 취업이 안되니 할 수 없이 이민 가겠다는 겁니다. 새로운 정부에서는 애매모호한 소리는 하나도 안 먹힐 것 같습니다. 비전을 제시하되 구체적인 정책지표화 되어야 합니다. 삶의 질 향상이나 행복한 생활이 중요한 흐름 중의 하나가 될 겁니다.

그 다음에는 권력공유(Power Sharing)에 대한 패러다임이 우리나라 정치현실로 등장하는 것 같습니다. 여당이나 야당이나 대통령 후보를 선출하는데 당권과 대권이 분리되고 있습니다. 당 대표도 直選으로 되고 대통령후보도 경선으로 되었으니 당대표도 앞으로 공천에 대한 상당한 지분을 행사하는 구조로 될 겁니다. 국회의장은 아무리 당에서 지원이 있어도 자유투표(크로스 보팅)를 하게 되었습니다. 헌법재판소의 활동도 대단할 겁니다. 이번에 金大中 대통령이 민주당 당직을 이탈했는데 국민들이 왜 『대통령직도 그만둬야하지 않느냐』는 헌법 소원을 제기하지 않았는지 모르겠습니다.

金光一 우리는 건국 이후 지금까지 항상 자유민주주의를 부르짖었습니다. 지난날에는 군사독재 또는 권위주의 체제였다면 金泳三 대통령 때부터는 민주화가 되었습니다. 그렇다면 정치문제는 이제 더 이상 문제가 되지 않아야 합니다. 하지만 다음 정권에 가서도 정치문제가 큰 쟁점으로 계속될 것이 걱정이 됩니다. 물론 점진적으로 나아지기는 하겠지요. 그런데 권위주의가 반드시 군사독재에서만 오는 것은 아니었습니다. 민주주의 지도자라 할 수 있는 두 金씨도 사실은 상당히 권위주의적인 방법으로 통치를 해왔습니다. 결국 다음 정권에 가서는 三金씨식 정치는 자연적으로 소멸할 수밖에 없게 되었습니다. 문제는 金大中 대통령 때에 와서 호남패권주의랄까, 新지역주의가 정치 경제 문화 모든 면에서 지나치게 만연했습니다. 역사는 항상 어떤 일이 일어나면 거기에 대한 반동이 있기 마련인데, 다음 정권에서는 이런 金大中식 지역주의 때문에 보복과 악순환이 계속될 가능성이 있습니다. 이걸 현명하게 처리하기 위해서는 국민 전부가 힘을 가지고 견제해야 합니다.

또 하나 현 정부는 경제 개혁을 시장경제달성과 자유민주주의 원칙으로 병행한다고 하면서 실제로는 그 수단과 방법은 대통령의 독재에 의해 해왔습니다. 그 때문에 다음 정권에 가서는 정부에 대한 시장 측의 반발과 욕구가 더 많아지고 거기서 오는 갈등이 커질 겁니다. 대통령은 국정의 최고책임자로서 갈등을 조정하고 통제하기도 해야 하는데 역작용으로 그걸 싫어하는 분위기가 일어나 혼란이 올 것 같습니다. 세 번째로 걱정되는 것은 남북문제입니다. 9·11 테러 이후에 미국은 테러세력을 절대로 용납하지 않습니다. 미국이 북한정권을 테러세력으로 보는 한 어떻게 하든 없애거나 약화시킬 것이고, 현재의 스타일대로 남북관계가 계속되는 것을 용인하지 아니할 것입니다. 그 동안 이 정권이 햇볕정책이란 이름으로 강행하였던 문제들에 대하여 방향전환이 일어날 것입니다. 그렇게 되면 남북관계의 긴장은 더 커지겠죠. 쏟아져 나오는 북한 난민 문제에 어떻게 대응하느냐 하는 것도 다음 정권이 해결해야할 큰 문제가 아닐까 싶습니다.

대통령이 다하려다 망한다

姜慶植 정치 불신이 극에 달해 있고, 경제적으로는 공적자금을 많이 써서 상당한 부담을 안고 출발해야 합니다. 어떻게 보면 金大中 정권은 외환위기를 당했지만 아무런 제약없이 멋대로 할 수 있는 좋은 시기에 출발했습니다. 그러나 다음 정권은 엄청난 문제를 안고 있으면서 그 문제를 해결하기에는 굉장히 불리한 상황에서 출발하게 됩니다. 구체적으로 국가채무와 각종 기금의 고갈 문제가 있습니다. 또한 부정부패에 대한 불만이 큰 문제가 될 것입니다. 이 문제를 법에 따라 제대로 해결하길 바랄텐데 굉장히 풀기가 어려울 겁니다.

金仁浩 대내외적으로 굉장히 어려운 환경이 될 터인데 이런 환경을 헤쳐 나갈 수단은 과거 어느 정부보다 제약이 많을 거라고 예측을 하셨습니다. 경제적 관점에서 대통령의 역할과 기능은 어떻게 달라져야 하는가에 대해 얘기를 나누어 보겠습니다.

金忠男 민주화 과도기가 15년 간 계속되고 있어요. 이제는 민주주의의 안정화와 성숙화를 위해서 노력해야 합니다. 개혁은 국회를 통해서 제도적으로 조용히 하고, 치고받는 일은 그만해야 합니다. 정부가 근본으로 돌아와야 합니다. 정부의 기본적인 역할은 공공재(public goods)를 만드는 건데 현재 정부는 해야 할 일은 안하고 오히려 기업활동을 제약하는 경우가 많습니다. 개발단계의 국가와 산업화가 어느 정도 이뤄진 정부의 역할은 틀립니다. 60∼70년대 無에서 有를 만들어 낼 때는 정부가 주도할 수밖에 없었지만 이제는 정부가 주도하는 건 안됩니다. 정부가 공공재를 창출해서 그 질이 올라가게 되면 기업하기 좋은 환경이 되는 거죠. 정부는 경제적, 경제 외적 환경을 책임져야 합니다.

그 다음에 정부는 객관적인 조정자로서 시장경제의 울타리, 틀, 제도를 만들어 원칙만 제공하는 역할에서 그쳐야 합니다. 朴正熙, 全斗煥 대통령은 국정 목표가 성장 몇%, 수출 몇 억 달러, 이런 식으로 구체적이면서 실현 가능한 것이었어요. 목표가 뚜렷했지요. 그러나 이제는 대통령이 여러 가지 다하려고 하면 안됩니다. 경제부문에서 대통령은 큰 정책에 대한 방향의 설정이나 판단만 하고 구체적인 경제정책은 경제부총리와 청와대 경제팀에게 맡겨도 됩니다. 과거와 달라져야 합니다.

통치자에서 최고경영자로 바뀌어야

金仁浩 앞으로 대통령은 통치자라기보다 국가의 최고경영자로 바뀌어야 한다고 합니다. 국정 운영을 하나의 팀 플레이로 볼 때 대통령이 국가 경영팀의 최고 수장으로써 이 나라를 앞으로 어떻게 끌고 가야 할 것인가에 대해 논의를 해봅시다.

姜慶植 경제전문가가 대통령이 되리라는 것은 기대할 수 없습니다. 대통령이 경제문제를 직접 챙기는 건 앞으로도 별로 기대할 수 없고 그것이 바람직한가 하는 것도 생각해 볼 문제입니다. 朴正熙 대통령 이후 역대 대통령 중에서 경제전문가들을 정치적으로 뒷받침을 잘 했을 때에는 경제가 잘되었고, 안 했을 때에는 잘못되었습니다. 제대로 된 사람이 경제를 할 수 있도록 정치적으로 튼튼히 뒷받침을 해 주는 것이 대통령이 해야 할 일이라고 생각합니다. 대통령의 역할 중에서 해야 할 것과 하지 말아야 할 것이 있습니다. 경제문제에 깊이 관여하는 것은 안 해야 할 일입니다. 일할 수 있는 사람이 일할 수 있도록 환경을 만들어 주고, 기업이 뛸 수 있게 해 주는 역할이 핵심이 되겠지요. 그렇게 보면 민주화와 투명성이 훨씬 강조되어야 하는 것 아닌가 싶어요.

金光一 학자들이 역대 대통령에 대해 평가한 걸 보면 朴正熙 대통령과 全斗煥 대통령은 민주화에 대해서는 낮은 점수를 받았지만 경제발전에 대해서는 높은 점수를 받았습니다. 국민들도 당시에 정치적 자유를 제약받았지만 먹고살게 해 준 것은 고마운 일 아니냐는 생각을 하는 것 같습니다. 그렇다고 하여 요즘 대통령마저 『대통령 권한은 그 때나 지금이나 같다. 나도 그렇게 하면 할 수 있는 것 아니냐』 해서 너무 과잉의욕을 가지거나 착각을 하면 안됩니다. 그렇다고 하여『나는 경제에 대해서 잘 모르니까 경제팀에게 맡겨두고 어떻게 되든 나는 모르겠다』하는 태도도 경제에 도움이 안된다고 봅니다.

金泳三 정부에서 외환위기가 왔을 때 그것을 해소하기 위한 방법은 당시의 정부가 사실 모두 계획을 세우고 IMF와 협상을 다 해 놓았지요. 金大中정부가 외환위기해소를 마무리하였다 하여 문제가 다 해결된 것이 아닙니다. 외환위기가 오게 된 근본적인 원인에 대한 정확하고도 깊은 연구가 이 정부에서 이루어졌어야 하는데 그걸 전혀 하지 않았어요. 원인파악이 제대로 되어야 올바른 재발방지대책이 나오는 것입니다. 그런 조치 없이 외환위기를 극복했다고 하니 국민적 공감이 형성되지 않는 것이지요. 다음 정권에서도 그 문제는 근본적으로 해결되어야 할 것입니다. 또 지난 5년간 국민들 모두는 오히려  경제적으로 어려워졌는데 일부 권력층을 중심으로 부를 축적하는 엄청난 부정부패가 드러나고 있습니다. 국민들은 권력층들끼리 잘해 먹으려고 구조조정하고 벤처기업 육성했다는 생각 때문에 정부에 대하여 극도의 불신감을 갖게 되었어요. 경제개혁도 절차상 투명하게 민주적으로 합의를 해 나아갈 방향을 제시하고 조절하는 것이 대통령의 임무라고 생각합니다. 다음 정부의 대통령은 우수한 경제전문가를 기용하는 것은 물론이고, 너무 욕심을 부리지도 말고 건전한 상식 위에서 국민들의 신뢰를 받을 수 있는 경제운영을 해야 합니다.

주변 세력이 제왕적 대통령 만든다

崔平吉 역대 대통령의 경제 정책 흐름을 보면 거시적인 데에서부터 미시적으로 흘러온 것 같습니다. 李承晩 대통령은 자유민주주의 체제랄까, 희미하지마는 시장경제체제라는 이념을 안정시켰고, 朴正熙 대통령은 잘 살아보자고 했습니다. 全斗煥, 盧泰愚 대통령은 그래도 경제질서를 유지했고, 金泳三, 金大中 대통령은 시장경제의 투명성이라고 할까 그런 일을 했다고 볼 수 있습니다. 앞으로의 대통령은 경제뿐만 아니라 여러 면에서 평가를 받을 때 참 힘들 겁니다. 아주 모호해지고 세분화되기 때문이죠. 앞으로의 대통령은 정부가 해야 될 일과 기업이 할 일을 구분하는 일종의 심판 역할을 분명히 인식해야 합니다.

金仁浩 우리나라 정부구조는 대통령 책임제를 기본으로 하면서 내각책임제가 조금 가미되어 있는 형태입니다. 다음 정부의 조직과 대통령 보좌조직은 어떻게 되어야 하는가에 대한 방향제시를 했으면 합니다. 어떻게 보다 능률성을 높일 것인가?, 어떻게 제왕적 대통령제의 문제점을 없앨 것인가?, 내각제요소가 가미되어 있는 대통령제가 과연 제도의 취지대로 기능할 수 있을 것인가 등 우리나라 대통령제에 대한 일반적인 문제점을 염두에 두고 토론을 하겠습니다.

崔平吉 주변 사람들이 제왕적 대통령을 만듭니다. 완전히 문화적이란 겁니다. 많은 국민이 대통령을 조선시대 왕같이 생각하고 용어도 현대적인 말을 안 쓰는 사람들이 많습니다. 金大中 정부 초기에 민주당 무슨 회의에 초청을 받은 적이 있습니다. 외부학자 몇 사람 외에는 전부 민주당 핵심인물들이었습니다. 자민련도 있었습니다. 회의가 끝나고 난 다음에 金大中 대통령과 식사를 하는데 대통령이 민주당의 난다 긴다 하는 사람들에게 질문을 했습니다. 그런데 모두 대답을 0.3초만에 끝내버리더군요. 질문을 하면 『잘 진행되고 있습니다』라고 답변할 뿐 깊이 있게 이야기를 하는 사람이 없습디다. 청와대에서 기자회견 할 때도 기자들이 제왕의 신하처럼 줄을 쫙 맞춰서 앉아요. 『대통령께서는 어떻게 생각하십니까?』라고 묻는 기자가 오히려 대통령보다 더 긴장합니다. 대통령의 참모도 아닌 한 분야의 전문가가 대통령이 하는 말씀을 받아쓰기도 합니다. 대통령이 『잘해 주기 바랍니다』하니까 그 전문가가 그 말을 받아쓰고 있더군요.

金泳三 대통령 시절 핵문제가 발생했을 때 백악관을 연구하러 갔는데, 정말로 쇼킹한 것을 봤습니다. 당시 미국의 외교안보 차석보좌관에게 『너희 나라 대통령이나 보좌관이나 장관과의 사이에 의사결정과정에서 충분한 토론이 있다고 하던데 좀 설명해 다오』 했더니 『케이스로 설명할 수밖에 없다. 너희 나라에 대한 것이다』라고 하면서 설명하더군요. 金日成이 IAEA를 탈퇴한다고 했을 때 클린턴이 국무장관, 국방장관, CIA 국장을 불러 의견을 제시하라고 했답니다. 당시 크리스토퍼 국무장관은 『기다리면서 외교적으로 하자』고 했고 페리 국방장관은 연변을 폭격해 완전히 묵사발을 만들어 버리자고 했답니다. 클린턴이 CIA 국장의 의견을 물으니 『아, 나는 객관적인 자료만 제출하지 때리자, 말자 그건 말하지 못하겠습니다』라고 대답하더랍니다. 배석한 합참의장에게 의견을 묻자 합참의장은 『각하께서 결심을 내리셔서 때리라고 하면 때리는 준비를 철저히 하겠습니다』하고 말했답니다. 그러자 클린턴이 크리스토퍼에게 『당신의 생각이 그럴 듯 해요(Your idea is very acceptable)』그랬답니다. 그러자 페리가 흥분하면서 『제기랄. 도대체 대통령은 북한이 어떤 나라인줄 알기나 합니까?(God damn. How do you know about North Korea?)』라고 대어들자 클린턴은 『이런 얼어 죽을, 나도 당신만큼은 알아(Jesus Christ. I know as much as you do!)』 했답니다.

그래서 내가 깜짝 놀라 『대통령에게  God damn, Jesus Christ... 뭐 이런 말을 할 수 있느냐』며 물었죠. 그 사람 설명이 『이 정부는 한마디로 민주당 그룹이고 클린턴은 그 그룹의 대표』라는 겁니다. 『모든 주주가 죽으라고 선거해 가지고 지분을 가지고 있는데 대주주가 잘못해서 주가가 내려가면 우리 모두가 망한다』면서 얘기를 계속하더군요. 클린턴이 커피 한 잔 마시고 3분 후에 나타나 씨익 웃더니 『자 앉아서 다시 한번 논의해 봅시다(Let's get down to business)』라고 말했답니다. 결국 『좋다. 앞으로 한 1∼2개월은 때리지 말고 기다리고, 그래도 반응이 없으면 때리자』 그렇게 얘기하고는 『나가서는 합의된 것으로 하자』 그랬다는 겁니다.

독일도 가보니까 수상이 각료들과 회의하는 방이 정말 작아요. 실제로 토의를 할 수 있는 구조로 되어 있는 것이 외형에 치우친 우리나라의 국무회의실과 다르더군요.

토론하지 않는 대통령

金光一 『제왕적』이라는 말이 나쁜 것만은 아닙니다. 조선시대 제왕에게는 『하오나』가 있었습니다. 왕이 뭐라고 말해도 『지엄하신 왕의 말씀이 그러하오나』 하고 반대의견을 말하고, 자유로운 토론을 했어요. 그리고 그 내용을 모두 기록으로 남겼어요. 그런데 민주주의 대통령 앞에서는 『하오나』가 없습니다. 토론 문화가 전혀 없습니다. 과거의 朴正熙, 全斗煥 두 대통령은 경제를 발전시켰지만 그 방법은 개발독재에 의한 것이었기 때문에 건전한 발전이었다고 할 수 없습니다. 그런데 이른 바 문민정부의 金泳三 대통령이 되고서도 진정한 의미에서의 반대나 토론은 별로 없었다고 생각됩니다. 수석비서관 회의나 관계장관 회의에서도 일방적인 보고와 지시만 있었지 갑론을박하는 진정한 토론이 있었던 기억은 별로 없습니다. 대통령이 문제의 핵심을 잘 알아야 제대로 된 지시를 할 수 있고, 제대로 된 토론이 이루어질 것 아닙니까? 대통령이 비서실장을 비롯한 관계 보좌관들을 공간적으로도 가까이 두고 항상 문제점을 자유롭게 토론할 수 있어야 하는데 그렇지 못한 것이 문제지요. 또 다른 한편으로는 대통령이 만사를 다 잘 아는 것처럼 미리 다 말해버리고, 혼자서 만사를 처리하는 것처럼 하면 보좌진들은 아예 아무런 다른 말을 하지 못하는 것도 더 큰 문제지요. 대통령은 너무 몰라도 탈이고, 너무 알아도 더 큰 탈입니다. 대통령 되는 것이 민주적이었다면 대통령의 권한 행사도 민주적인 방법으로 해야만 일이 제대로 되겠지요.

대통령이 인사권을 진짜 맘대로 씁니다. 인사권 때문에 대통령이 권력을 독점할 수 있는 겁니다. 미국 대통령은 같은 대통령제라도 언론과 인사청문회 등 국민의 여론 때문에 자기 마음대로 인사를 못합니다. 우리나라 정치인이나 언론은 흔히 『대통령의 인사권은 대통령의 고유한 것이니까 간섭하지 말라』는 식으로 말합니다. 무식한 얘깁니다. 대통령은 인사권을 법과 상식과 민주적인 국민의 의사에 맞게 행사해야 되는데 그야말로 『개는 짖어도 열차는 간다』라는 식입니다. 현 정부의 최대 실정 (失政)은 그런 식의 막가파식 잘못된 인사에서 비롯된 것입니다. 참으로 인사는 만사입니다.

金忠男 朴正熙, 全斗煥 시대의 제왕적 대통령은 정책을 위한 제왕적 대통령이었어요. 정책목표를 달성하기 위해서 제왕적이었단 말이죠. 朴正熙 대통령이 왜 지금 인기가 있습니까. 그 분은 제왕적이었든 아니든 국민을 위해 목표를 달성했단 말입니다. 그런데 金泳三, 金大中 대통령은 제왕적 대통령이지만 국민을 위한 대통령이 되지 못했다는 겁니다. 문제는 여기 있습니다. 과거에는 정책은 있고 정치는 없었는데 지금은 정치권력, 권력정치는 있고 정책이 없는 거예요. 정책을 민주적으로 집행해서 효과를 내는 게 과제입니다. 소위 정치 9단이라고 하는데 정책은 1단이나 1급이나 되는지 의문이 듭니다. 정책을 위해서는 대통령의 권한이 더 커져야 한다고 생각합니다. 학자들은 자꾸 청와대를 줄여야 한다고 하는데, 제가 볼 때에는 권력 행사하는 데는 대통령하고 대통령 측근 몇 사람이면 다 돼요. 이 경우 청와대 참모진들은 할 역할이 별로 없습니다.

문제는 인사권인데요. 1870년대 미국의 앤드루 존슨 대통령이 국방장관을 해임하고 나서 권력남용 혐의로 탄핵대상이 되었습니다. 제가 미국의 조지 워싱턴 시절부터 지금까지 미국 장관 명단을 다 확인했는데, 대부분 임기가 4년이고 8년 한 사람들도 많아요. 대통령이 장관을 바꾸는 법이 없습니다. 본인이 불가피해서 나가는 경우는 있지만 대통령이 장관 해임을 못해요. 우리나라 대통령이 왜 힘이 세냐면 대통령 외에는 힘을 발휘할 사람이 없어요. 국무총리도 바꿔버리면 그 뿐이고, 장관도 바꿔버리면 그 뿐입니다. 대통령이 요즘 레임덕이라고 하는데 내 생각에는 장관은 임명되는 날부터 레임덕이에요. 장관들이 1년도 안 되는 임기 안에 어떻게 정책을 실현해 나갈 수 있겠습니까. 이러한 인사의 난맥상을 해결하지 않고는 아무 것도 안됩니다. 盧泰愚 대통령 이후 金大中 대통령까지 개각에 관한 데이터를 보면 정확히 7번씩 했습니다.(표참조) 金大中 대통령은 2000년부터 일년에 두 번씩 개각을 하고 있어요. 일년에 두 번씩 한다는 건 대통령이 이미 레임덕 현상에 들어섰다는 얘깁니다.

우리나라의 장관 평균 재임기간이 1년 정도인데 OECD 국가 가운데 이런 나라는 없습니다. 러시아가 혼란상태일 때 옐친이 장관을 자주 바꾼 정도입니다. 싱가포르의 경제분야 장관은 오랫동안 재임을 합니다. 재무장관은 17년인가 계속하고 있습니다. 대만의 경제부처 장관도 7∼8년 된 사람이 굉장히 많아요. 두 분(姜慶植, 金仁浩)이 1997년도에 내각과 청와대에 들어왔는데 외환위기가 왔어요. 이미 문제가 생겨 있었는데 나중에 들어온 사람들이 이를 못 막았다고 다 책임지라고 하면 말이 안되지요. 제왕적 대통령제 아래서 인사권 문제를 어떻게 하느냐하는 문제가 가장 중요합니다. 金光一 실장님이 저보고 金泳三 대통령 말년에 정무수석으로 오라고 연락하셨는데, 제가 몇 개월 앞두고 갈 수가 없었어요.

金光一 안 오는 게 옳았지, 와 가지고 할 역할이 없는데 무엇하러 와...

金忠男 그런데 한국의 많은 사람들이 감투를 주면 다 받습니다. 감투를 굉장히 좋아해서 하루라도 감투를 쓰려고 합니다.

金仁浩  이번에 총리 파동도 그래서 난 거죠.

대통령 무책임제

姜慶植 우리나라 헌법이 대통령제와 내각제의 장점만 뽑아서 믹스시켜 놨는데 나타난 것은 단점뿐입니다. 게다가 대통령은 대통령제도에도 없는 초법적인 권한을 갖게 되었습니다. 대통령제를 시행하는 나라를 보면 삼권분립이 엄격한데 우리나라는 대통령이 정당을 통해 입법부도 마음대로 하고 심지어 사법부까지도 마음대로 하고 있습니다. 권한이 있으면 책임이 따라야하는데 우리나라는 대통령 책임제가 아닌 「대통령 무책임제」라고 생각됩니다. 헌법상 대통령 탄핵제도라는 게 있지만 써먹지도 못하고 있습니다. 일이 생기면 대통령이 책임을 지지 않고 장관이나 총리를 바꿉니다. 정치적으로 해결하기 위해서지요. 만약 내각제 같으면 내각 총사퇴를 했을 것 같은 일도 예사로 진행합니다. 권한만 가지고 책임은 안지는 막강한 힘은 어디서 나오는 겁니까? 그러니까 어떻게 할 방법이 없는 것 같습니다.

대통령이 당 총재를 하면서 정치자금까지 당에다 대주고 인사권 가졌겠다, 공천권 가졌겠다, 돈을 자기 맘대로 쓰겠다... 이러니 당에서 재수, 삼수 하는 겁니다. 다른 후계자가 나올 수도 없는 거고 경쟁자가 나올 수도 없는 거지요. 그런 상태에서 국회의원들이 감히 큰 소리를 칠 수 있어요? 뭘 할 수 있어요? 전부다 안 되는 겁니다. 대통령제면 대통령제, 의원내각제면 의원내각제가 되어야지 대통령제 플러스 의원내각제는 안됩니다.

金仁浩  내각제 요소를 갖고 있는 우리나라 대통령제의 문제점에 대해서 좀더 얘기하고 넘어가죠.

金光一 원래 우리 제도가 내각제나 대통령제의 좋은 점을 이상적으로 따서 만든 게 아닙니다. 건국 초기에 제헌국회에서 초안한 헌법은 순수한 의원내각제였는데 대통령을 맡을 이승만 박사가 대통령제로 하지 않으면 대통령을 하지 않겠다고 거부하는 바람에 오히려 대통령제에다가 의원내각제를 가미한 것 같은 어중간한 제도가 만들어진 것입니다. 헌법상 그 모양새가 그럴 듯하니까 없애지 않고 지금까지 내려오는 겁니다.

모든 공직자는 자기 자리가 안전해야 권위를 가지고 소신껏 일할 수 있습니다. 국무총리가 헌법상의 의원내각제적 권한을 제대로 행사하려면 자리가 안정되어야 하는데 대통령의 마음대로 하루아침에 임명되기도 하고 해임되기도 하는 마당에 어떻게 소신대로 할 수 있습니까. 아무리 국무총리가 국무위원의 임명을 제청하고, 해임을 건의하고, 행정각부를 통할한다고 헌법에 정해져 있어도 실질적으로는 아무 의미가 없는 겁니다. 金大中 대통령이 金鍾泌 총재와 합의해서 내각제하기로 철석같이 약속하고 대통령 된 것, 그거 사기입니다. 金大中씨로서는 金鍾泌 세력을 업지 않으면 대통령이 될 수 없고, 金鍾泌씨로서는 어쨌든 金大中 대통령 세력과 합치지 않으면 권력에 참여할 수 없으니까 실현되지도 않을 내각제 한다고 약속을 했습니다. 상호 필요성의 범위 내에서 권력을 나누어 가진 셈이었기 때문에 金鍾泌 총리만은 제법 실속을 차릴 수 있었던 것이지요.

대통령의 직무수행에 있어서 가장 중요한 것은 결국 인사권입니다. 대통령은 정당의 총재로서 정당과 국회를 지배합니다. 그 수단은 공천권과 정치자금이지요. 金泳三 대통령 때는 『돈 안 받으니까 안준다』하며 돈은 주지 않았지요. 15대 선거할 때 보니까 비서실장이나 당 대표하고는 별로 의논을 하지 않았고, 정무수석에게 『누구 여론조사 한번 해 봐라』하고는 그야말로 대통령 혼자서 국회의원 후보자를 정하기도 하고, 바꾸기도 하는 것 같았습니다. 행정부에 대하여는 국무총리를 비롯한 모든 장관들을 마음대로 임명하고, 해임하는 것은 물론이고, 심지어는 자신의 장관 해임소식을 방송을 통해서 알았다는 사람도 있을 정도였으니 무엇을 믿고 소신껏 일할 수 있었을까요. 사법부의 대법원장이나 대법관, 그리고 헌법재판소의 재판관들뿐만 아니라 중앙선거관리위원장까지 모든 헌법기관의 장들을 대통령 마음대로 임명하는 것이 아닙니까. 그런 의미에서 국가의 권력을 대통령이 모두 가지고 있다 하여도 과언이 아닙니다. 대통령 독재를 막는 것은 엄격한 견제와 균형인데 그것이 잘 안되고 있습니다. 그렇게 되면 완전한 일인독재이지요. 임기말이 가까워 오거나 아들이 감옥에 들어간다든지 하는 일이 생기면 사실상 대통령의 독재가 많이 약화되지요. 대통령제에서 대통령이 힘을 잃으면 무정부상태가 되는 겁니다.

대통령의 인사권을 견제할 수 있는 제도적 장치가 참으로 중요한 것입니다. 그런 의미에서 국무총리 인사청문회를 통한 검증과 국회의 동의 절차는 꼭 필요한 제도입니다. 최소한 대통령이라 하여 아무나 국무총리 같은 주요 공직자를 마음대로 임명할 수도 없고, 능력과 도덕성을 갖추지 못한 사람이 벼슬욕심만 가지고 그런 자리에 나아갈 수 없다는 좋은 선례를 만든 것이지요.

내각제 가미한 대통령제가 불안정 자초

金仁浩 앞으로는 국무총리 기능을 훨씬 더 강화해서 대통령을 견제해야 한다고 보는 견해가 있는데 과연 그것이 가능할까요. 보다 충실한 대통령제로 돌아갈 것인가 아니면 내각제로 돌아갈 것인가 하는 문제에 대해서도 생각해 보겠습니다.

金忠男 우리나라는 하여튼 대통령제니까요. 대통령제는 임기 동안에 정치적으로 안정된다는 것이 정치학적 원리예요. 그런데 우리나라의 대통령제는 불안정해요. 그 원인 중에 하나가 내각제 요소를 도입해 국회의원을 장관에 임용하기 때문이죠. 선거 때가 되면 출마 때문에 각료를 싹 내보냅니다. 경제위기 당했는데도 金大中 대통령이 경제장관을 다 출마 시켰어요. 진념 경제부총리도 출마시켰지요. 미국은 상원의원까지 장관을 시켜서 4년에서 8년까지 하는데 우리는 장관이 중간에 일을 하다가 국회의원 출마하러 다 나간단 말입니다. 내각제 요소로 악용되고 있는 것이 국회의원을 장관시키는 제도예요.

姜慶植 지금 헌법으로는 대통령에 당선된 사람이 잘 운영하기를 기대하는 방법 밖에 없어요. 어떻게 고칠 방법이 없으니까. 그렇게 봤을 때, 하지 말아야 할 것이 무엇인지 아는 게 중요합니다. 대통령은 행정부 CEO(최고경영자)가 되어야 합니다. 우선 국회와 단절되어야 해요. 국회의원을 장관시켜서는 안됩니다. 당정협의도 안됩니다. 각 부처가 각 상임위 별로 가서 여야불문하고 자기 정책을 설명해야지, 여당하고만 하는 건 안해야죠.

崔平吉 야당에도 책임이 있습니다. 全斗煥, 盧泰愚 정권 때까지 야당이 정권을 못잡으니까 『내각제 요소를 좀 넣자』고 했어요. 내각제가 민주화인 줄 알았다고요. 그러니까 이건 처음부터 생각도 운영도 안해보고 여야의 타협에 의해 되었으니 제대로 될 리가 없죠. 불안정한 정치체제라면 프랑스 이원집정체제를 들 수 있습니다. 오죽하면 나폴레옹 황제 이후에 공화정이 들어설 때 그 조카인 루이 나폴레옹이 미국식 대통령제를 하고 싶다고 했겠습니까. 드골이 삼권을 장악하니까 바꿔서 만든 것이 오늘날 이원집정제입니다.

또 이게 선거용으로 악용 당한다는 겁니다. 『너 총리, 나 대통령』, 그래서 DJP가 되었죠. 이번에 누가 대통령이 되든 간에 스스로 헌법 개정하겠다고 나와야 될 겁니다. 법 개정해서 부통령을 두어 대통령 준비를 하는 걸로 하고 국무총리를 없애야 하지 않나 생각합니다. 지금과 같은 총리라면 없어도 대외 신인도에 영향도 없고, 국무총리실에 있는 그 많은 자리가 줄어들 수 있어 국가경비가 절감될 겁니다.

정통성과 효율성을 갖춰야 한다

金仁浩 대통령학 책을 보니까 「정책의 추구라는 점에서 강력하고 목표 지향적이되 민주주의 제도적 장치로 견제받는 대통령이 가장 이상형이다」라고 되어 있더군요. 그런 측면에서 봤을 때, 근본적으로 고칠 건 고치고 투명하지 않은 제도는 대통령제로 가든지 내각제로 가든지 분명하게 한 길을 가야 문제가 해결될 겁니다. 강력하고 목표 지향적이라는 측면에서 우리나라 대통령제의 문제점은 어떤 게 있을까요.

金光一 권력을 잡은 사람이 정통성과 효율성, 두 가지를 갖추는 것이 이상적입니다. 朴正熙나 全斗煥 대통령처럼 정통성이 없는 대통령일수록 어떻게든지 효율성으로 국민의 지지를 받으려고 애쓰게 됩니다. 그 결과가 경제발전이었지요. 반면에 그럴 리는 없지만 정통성만 있으면 효율성이 좀 없어도 된다고 안주해도 안되지요. 정통성있는 대통령이 효율성까지 가질 때에 진정으로 나라가 발전합니다. 대통령이 아무리 효율적으로 일하려고 하여도 그것을 불가능하게 하는 가장 큰 요인은 인사의 불안정성 때문입니다. 임기동안 안정적으로 일할 수 있다 하여 대통령제의 장점이 있는데, 대통령 자신은 5년 임기를 고수하면서 그 밑에 일하는 사람은 평균 1년에 한번 꼴로 바뀌니 안정이 안되지요. 국정이란 대통령 혼자 할 수 없는 일인데도 불구하고 대통령 밑에서 일하는 손발은 매일같이 바뀌니 효율성을 발휘할 수 없지요.

효율성에 관하여 또 하나의 문제점은 우리나라 역대 대통령들, 특히 민주화 이후의 대통령마저 대통령이 되기 전에 대통령수업을 전혀 하지 않았다는 점이지요. 대통령이 되기 위해서 수단방법을 가리지 아니하고 사생결단은 하지만, 대통령이 된 후 누구와 어떻게 어떤 방향으로 나라를 이끌고 가겠다는 깊은 연구가 전혀 없고, 그 유사한 직무에 종사한 경험도 없다는 점입니다. 지금 대통령후보로 뛰는 사람들이 그런 문제들을 어떻게 연구하고 준비하고 있는지 궁금하기도 하고, 걱정되기도 합니다.

다만, 李會昌 후보가 대통령이 된다면 국무총리에게 의원내각제적 권한을 보장하고, 더욱 민주적으로 국정을 운영할지 모르겠네요. 그 자신이 총리할 때 헌법상의 총리권한을 『법대로』행사하려다가 쫓겨났으니까. 그랬던 분이니 두고 볼 일이지요.

金仁浩 총리의 권한을 강화해서 대통령을 견제한다는 것은 불가능한 일이라고 봅니다. 권력의 기초가 달라야 하는데 피임명자가 어떻게 임명자를 견제 하겠어요?.

姜慶植 대통령 임기 동안에 장관이 자주 바뀌는 건 참 풀기 어려운 문제입니다. 책임 문제 때문에 바뀔 때도 있지만 그 바탕에는 선거하는 과정에서 공이 많은 사람들에게 論功行賞(논공행상)식으로 주는 경향이 있기 때문이죠. 미국 같은 데는 대통령 선거에 참여한 사람하고 그 다음에 국정 운영에 참여하는 사람하고는 완전히 다르다고 합니다. 선거에 직접 참여하는 사람들은 전문적인 컨설턴트들로 돈 받고 서비스를 제공하는 거죠. 패거리가 국정에 참여해서 한자리씩 차지하는 건 극히 드문 경우입니다.

崔平吉 반드시 그렇진 않습니다. 70%∼80%는 선거에 참여한 사람들입니다.

姜慶植 그렇지만 가신들은 아니고 정책을 가지고 선거과정에 참여한 사람들인 거지요. 능력없이 선거운동을 해 주었다고 보상을 해주기 위해 자리를 주는 일은 사라져야 합니다.

전문성 없는 패거리가 나라 망친다

金光一 미국에서는 처음부터 각 분야의 전문가들이 대통령선거에도 참여하고, 대통령이 된 후 함께 일하는 전통이 확립되어 있습니다. 그런데 우리나라에서는 주로 정치꾼들만이 선거에 참여하고, 대통령이 된 사람은 그런 사람들에게 논공행상으로 자리를 주고, 뒤늦게 전문가들을 기용하려고 하여도 그 자신이 누가 유능한 전문가인지 구별조차 못한다는 게 문제입니다. 남의 머리를 빌린다고 하여도 머리를 제대로 골라 쓸 줄 아는 머리는 있어야 하는 것이고, 또한 아무리 준비된 대통령이라 하여도 저 혼자 잘났다고 하면 진짜 잘나고 똑똑한 사람은 그 밑에 가지 않지요. 기본적으로 대통령이 철학이 없고 사람을 가려내는 능력이 없기 때문에 자꾸 갈아치우게 되는 것입니다. 그런 대통령한테 무슨 효율성을 기대할 수 있겠어요.

崔平吉 제 나름대로 분석해보면 대통령이 되기 전까지의 패거리는 정책적 전문성이 없는 패거리였습니다. 論功行賞을 하려고 보니 그런 사람을 넣은 겁니다. 그러다 안되니 다른 사람 또 넣기 시작하고 그러다 계속 바꾸게 되는 겁니다.

金忠男 미국 대통령제도 어쩌면 대부분 실패라고 볼 수 있어요. 미국 대통령도 성공한 사람보다는 어려움에 부딪힌 사람이 많아요. 단임으로 끝난 사람은 1∼2년 뒤에 뒤죽박죽되었고 재선된 사람은 1년 정도 지나면 레임덕 현상이 일어나 외교만 한다는 겁니다. 미국 대통령제를 연구하는 사람들이 권유하는 바에 따르면 대통령의 리더십을 전략적으로 하지 않으면 실패한다는 겁니다. 전략적으로 한다는 말은 일이 되도록 한다는 말입니다.

우리나라의 인사문제는 『구슬이 서말이라도 꿰어야 보배』라는 말로 대신할 수 있겠죠. 현대사회는 조직으로 움직입니다. 정부는 거대한 조직인데 미국은 대통령 참모진을 구성할 때 연방정부에서 일해 본 경험이 있느냐 없느냐를 따집니다. 朴正熙, 全斗煥 대통령과 다음 대통령과 뭐가 다르냐하면 국가정책을 효과적으로 집행하는 시스템이 있느냐 없느냐의 차이예요. 金泳三 대통령부터 시스템 중심으로 하지 않고 인맥 중심, 측근 중심, 비선조직으로 국가를 운영했습니다. 비공식적으로 국정운영을 하다 보니까 국회도 무시하고 야당도 무시하고 국민여론도 무시하게 된 겁니다. 朴正熙 대통령이 한 것을 자세히 연구해 보면 야당은 제외했지만 여러 분야의 사람들을 많이 참여시켜 시스템을 움직였습니다. 전문성이나 경험이 있는 사람을 들어오게 했죠. 미국은 최고의 인재를 뽑아서 조직관리를 잘한 사람을 성공한 대통령으로 꼽습니다. 아이젠하워 대통령은 재임기간에는 평가가 안 좋았어요. 그런데 지난 80년대 중반부터 아이젠하워는 미국의 10대 위대한 대통령에 포함되었습니다. 백악관에 군대식 참모시스템을 도입해서 시스템이 돌아가게 만들었기 때문이죠.

金仁浩 시스템으로서의 대통령, 자연인 대통령이 아닌 팀장으로서의 대통령이 오늘 토론하려는 주제입니다. 우리 선거제도로 봐서 탁월하고 유능한 사람이 대통령 되기가 어렵게 되어 있습니다. 평범한 사람이 대통령이 되었을 때에도 그 대통령이 막중한 기능과 역할을 해 나갈 수 있게 하기 위해서는 주변의 보좌조직, 또 내각과의 관계를 잘 설정해 잘 되는 쪽으로 끌고 가야 합니다. 대통령의 능력, 능률성은 어떤 의미에서 대통령의 보좌조직, 또 대통령을 축으로 하는 팀의 역량 문제로 볼 수 있을 겁니다.

1년 반만 지나면 레임덕

金忠男 아이젠하워 대통령이 이런 말을 했어요. 『조직이 무능력자를 천재로 바꿀 수는 없다. 그러나 필요한 조직이 없거나 조직의 난맥상은 비능률을 초래하고 결국은 파멸에 이르게 한다』 트루먼 대통령이 아이젠하워가 대통령으로 당선되자 대통령 책상을 가리키면서 『그가 저 자리에 앉아서 자꾸 이거해라 저거해라 지시할 것이다. 그러나 결국 되는 것은 아무 것도 없을 것이다』고 했어요. 金泳三 대통령은 참 지시를 많이 했어요. 구호도 많이 내놓았는데 실천이 안 되었단 말입니다. 5년 단임제 하에서는 정부 능력의 한계를 알아야 해요. 5년 동안 뭘 하냐 이거죠. 들어가서 1년 동안 자리 잡고 중간에 선거하고 마지막 1년 반은 다음 대통령 선거 때문에 치고 박고, 일 할 시간이 없어요. 그러니까 정부가 해야 할 일, 하지 않아야 할 일, 할 수 있는 일, 할 수 없는 일, 각 부처에서 해야 할 일, 하지 않아야 할 일을 정해야 합니다.

대통령도 보통 사람이에요. 대통령은 국민의 대표로 뽑혔을 뿐이지 만능은 아닙니다. 따라서 정책 결정을 할 때는 전문가의 의견이 더 중요하단 말입니다. 전문화, 다원화, 국제화 시대에 아마추어적으로 정부를 운영해서는 안됩니다. 아마추어 정도라도 하면 괜찮은데 귀에다 대고 속삭속삭해서 결정해 버리니 아마추어보다도 못한 겁니다. 우리나라 대통령 후보는 백화점식 공약을 해 그 내용을 국민도 모르고 후보도 모르고 아무도 몰라요. 대통령이 무슨 책임을 가지고 무엇을 해야 하는지 모른단 말이에요. 많이 한다고 했다가 들어와서는 우왕좌왕 하지요. 대통령이 되면 국제 정세 복잡하죠, 국내에서 이것저것 터지죠, 우왕좌왕 하다보면 그 다음엔 끌려가요. 대통령 자리를 「호랑이 등에 타고 있는 것」이라고 합니다. 호랑이를 열심히 몰고 가지 않으면 호랑이가 대통령을 잡아 먹어버려요. 한국은 여야대립, 언론, 노조, 남북문제 등 어느 나라보다도 대통령이 국정을 운영하는데 장애요인이 많아요.

제가 盧泰愚, 金泳三, 金大中 대통령의 지지도 변화를 도표로 만들었는데 예외없이 1년 반이 지나면 잘 한다 보다 잘못한다는 게 훨씬 높게 나와요. 1년 반에 끝나버려요. 기대가 큰데 아무것도 안되어 실망이 크니까 그런 결과가 나오는 겁니다. 대통령이 약속을 많이 하지 말고 줄여야 합니다. 盧泰愚 대통령이 좋은 연설 많이 했어요. 金大中 대통령은 수백 가지를 한다고 했습니다. 朴正熙 대통령은 한마디하면 다 긴장했어요. 왜냐하면 그 분은 한다면 하기 때문이었죠. 약속 적게 하고 실천하는 게 더 중요하단 말입니다. 국가지도자로서 실천에 초점을 맞춰야 합니다.

金仁浩 대통령의 역할을 이야기하면서 내각을 포함하는 보좌조직의 관계 및 그 보좌조직의 능률성을 떠나서 생각할 수 없는데 우선 보좌기능 전반을 염두에 두면서 대통령의 역할에 대한 토론을 계속했으면 합니다.

역사적 업적 이루려는 과잉욕심 버려야

姜慶植 역대 대통령에 대해 불만을 많이 말하지만 우리나라 역대 대통령이 그때그때 시대 상황에 맞춰서 해야 될 역할은 다 했다고 봅니다. 李承晩 대통령은 남한만의 건국을 선택했고, 朴正熙 대통령은 경제 개발을 했고, 全斗煥 대통령은 경제체제를 시장경제로 전환시키는 노력을 했고, 盧泰愚 대통령은 과도기적이었지만 민주화를 이루었고, 金泳三 대통령은 부정과 비리를 정리하고 사회정화를 했고, 金大中 대통령은 외환 위기 이후의 어려움을 나름대로 해결하기 위해 노력했습니다. 대통령이 시대적으로 그때그때 해결해야 될 과제를 상당히 잘 해결해 왔다고 보았을 때, 다음 대통령이 5년 동안 해야 할 시대적 과제를 생각해봐야 합니다. 다음 대통령은 온갖 것을 다 하려고 하지 않아야 합니다. 온갖 것을 다하려고 했지만 결국 몇 가지만 남는 거니까요. 다음 대통령이 해야 할 가장 중요한 것이 무엇인지, 그 일을 잘하기 위해서는 어떻게 하는 것이 좋은지 생각해봐야 합니다.

대통령이 하는 일들 가운데 상당부분을 털어내야 합니다. 기왕에 국무총리가 있으니까 총리한테 웬만한 행정적인 것은 넘겨버려야 합니다. 예를 들면 국무회의는 총리가 알아서 하는 식으로 행정부 안에서 역할분담을 해야 합니다. 대통령은 그야말로 나라를 끌고 가는 데 제일 기본이 되는 핵심적인 몇 가지만 하면 됩니다. 경제적으로 봤을 때 글로벌 스탠더드의 수용이나 개혁 과제가 되겠지요. 제도개혁은 간단한 문제가 아닙니다. 우리가 만불 소득에서 5∼6년 동안 계속 제자리걸음을 하고 있는데, 3만불 경제를 만들어야겠다고 한다면 3만불 경제를 만드는데 필요한 제도적인 개혁이외의 나머지 것은 다 털어버려도 됩니다. 국가의 기본이 되는 안보, 외교 이것은 물론 해야겠지만 행정부 돌아가는 것은 총리에게 맡겨 버려도 됩니다. 아주 핵심적인 과제 몇 개만 챙기고 보좌조직을 거기에 맞춰서 만드는 게 바람직합니다.

金光一 대통령이 만사를 한꺼번에 다 잘 처리할 수 없습니다. 그런데 대통령들은 짧은 임기 5년에 모든 일을 다 이루고 싶어합니다. 과잉욕심을 버리고 임기동안에 할 수 있는 몇 가지 중요한 일을 골라 중점적으로 추진하여야 할 것입니다.

떨어내야 할 건 떨어내야 한다

金忠男 정치갈등, 불신이 문제입니다. 국정운영, 민주주의 안정화 성숙화를 위해 모든 문제를 국회에서 대화로 해결하는 게 굉장히 중요한 과제입니다. 교육이 무너지고 과학기술자들이 외국으로 가는 일도 문제입니다. 교육, 과학기술진흥은 정부가 비전을 가지고 밀어야 합니다. 국내정치만 하다 보니까 외교통상기능을 굉장히 등한히 여기고 있어요. 그래서 계속 문제가 생기는데, 외교통상분야에 대한 상당한 관심과 노력을 기울여야 합니다. 그것은 우리 국익과 관련된 일입니다.

金光一 제가 비서실장이 되고 보니 대통령의 이름으로 행해지는 행사나 회의가 너무 많고, 대통령은 거의 모든 행사나 회의에 참석함으로써 시간과 정력의 낭비가 너무 많은 것 같았어요. 그래서 행정부에서 하는 행사에는 국무총리가 대신 참석하게 하고, 행정각부나 시·도에 대한 연례적 연두순시도 폐지하고, 필요한 경우 대통령이 각부 장관이나 시도지사를 부르거나 대통령이 지방행사에 꼭 참석할 필요가 있을 때 그 시·도를 방문하는 것이 좋겠다고 건의하였더니 金泳三 대통령은 그것을 받아 들였어요. 행정도 간소화 되고, 관계 공무원들이 참 좋아했지요. 또 청와대에서 대통령 주재로 열리는 행사나 회의에 꼭 필요한 관계자만 참석하고, 들러리격인 참석자들은 해방시켜주자고 건의하여 그것도 받아 들여졌지요. 그래서 참석자도 절반이상 줄었고, 그만큼 예산도 절감되었지요. 또 대통령 주재의 수석비서관 회의의 좌석배치도 종전에는 대통령이 정점에 앉고, 수석비서관들이 좌우로 배열하는 형태에서 대통령이 테이블의 중심에 앉고, 수석비서관들이 둘러앉는 형태로 바꾸어 회의가 친근하게 진행되도록 하였습니다.

그리고 당시 이수성 국무총리와 비서실장이 자주 대화하여 대통령과의 의사를 소통하였고, 여러 가지 문제를 잘 조정하였다고 생각됩니다. 비서실장이 주재하는 수석비서관 회의는 11개 수석이 소관부처에 관한 일까지 시시콜콜하게 모두 보고하느라고 시간이 오래 걸렸어요. 그래서 저는 일상적인 보고는 생략하고, 대통령의 참모로서 대통령을 위하여 함께 의논하여야 하는 의제에 관한 것과 수석비서관 전원이 참고로 알아야 할 사항만 보고하고, 의논하게 하여 실질적인 토론시간을 많이 가졌습니다. 수석비서관 회의가 끝나면 사안에 따라 관련수석비서관들을 따로 모아 충분한 논의를 하도록 하였습니다.

그러나 수석비서관이 대통령에게 일대 일로 보고하고, 지시받는 것을 대통령이 선호하여서 그런지는 몰라도 소관 수석비서관들이 관련되는 다른 수석비서관이나 비서실장과 협의하지 않고 대통령에게 보고하고 지시받음으로써 더러 차질이 생기는 일이 많았지요. 그래서 저는 대통령에게 보고하는 사항을 가급적이면 사전에 비서실장에게 미리 알려줄 것을 부탁하였고, 그렇지 않더라도 사후에는 비서실장에게 대통령과의 면담요지를 통보해 달라고 부탁하였는데 대부분의 수석비서관들은 그렇게 해 줌으로써 비서실장이 상황을 잘 파악하고 조정을 잘 할 수 있도록 해주었습니다. 요컨대 金泳三 대통령은 별로 사심이 없는 분이라 참모들이 잘 연구하여 건의하면 거의 다 받아들이는 편이었습니다. 인사문제는 별도였지요.

권한만 있고 책임은 안지는 청와대 비서실

金仁浩 대통령 보좌조직을 넓게 해석하면 내각까지 다 포함되겠습니다만 범위를 축소시켜 대통령을 직접 보좌하는 비서실의 기능에 대해 이야기 해봅시다. 朴正熙 대통령 때부터 현재까지 대통령 비서실의 구조와 기능은 크게 변한 것이 없습니다. 즉 내각과 같은 형태의 편제를 가지고 각 부처를 감독하고 지휘하고 간섭하는데 중점을 두어 왔지요. 앞으로 어려운 여건을 감안해 어떻게 대통령을 능률적으로 보좌할 것인가, 권한과 책임이 일치하는 조직으로서의 비서실에 대한 기대, 이걸 어떻게 충족시킬 것인가에 관해 토론을 했으면 좋겠습니다.

崔平吉 앞으로 차기 대통령은 능력이 있건 없건 그 어느 때보다 어려울 거라고 봅니다. 자칫 잘못하면 1년 이내에 권력 누수가 올 수도 있습니다. 여러 가지 요인이 있겠지만 좋든 나쁘든 간에 군인 대통령은 군인 파워가 있었고, 양 김 대통령은 패거리 정치를 하든 말든 상당한 국회의원을 거느리고 있어서 국회를 어느 정도 장악할 수 있었습니다. 차기 대통령 후보는 누구든 수하에 의원도 없고 지역 연고도 분명치 않아요. 그래서 부정적인 정치영향 속에서 그나마 유지되었던 정치가 잘 안되지 않을까 싶어요.

두 번째는 글로벌 스텐더드 하에서 경쟁력 향상이라든가 북한문제를 어떻게 할 것인가 하는 점입니다. 대통령 중심제 하에서는 이러한 문제를 해결해 나가려면 대통령 비서실의 기능이 절대적으로 강화되어야 한다고 봅니다. 無所不爲(무소불위)의 도끼자루를 쥐고 흔드는 기능이 아니라 전략정책기관으로서의 기능이 강화되어야 합니다. 세 번째로 비서실장의 기능이 강화되어야 합니다. 독일은 내각책임제지만 권력이 분권화 되어 있는 국가입니다. 지난번 콜수상 때 기독교민주당, 기독교사회당, 자민련 세 개 정당의 연정이었습니다. 그런데도 17년 반을 집권했어요. 독일 통일을 달성하고 단일 유로화를 만드는데 앞장서지 않았습니까? 외형상 약체 내각인데도 미국 대통령보다 더 강했습니다. 그것은 수상부가 아주 효율적이고 강화되어 있었기 때문입니다. 그 중에서 가장 강력한 권한을 갖는 것은 수상 비서실장이었습니다. 수상 비서실장은 우리 식으로 하면 비서실장 겸 정보부장 겸 국무조정실장입니다.

대통령의 권력 누수를 막으려면 대통령 비서실을 전략기구로서 정책적 차원에서 강화시키고 비서실장에게 국무를 실질적으로 조정할 수 있는 기능을 주어야 한다고 생각합니다. 또 수석비서관을 장관급으로 하고 정책조정능력을 갖추도록 해주자는 겁니다. 장관 자리에 국회의원은 완전히 배제해야 합니다. 장관 임기를 5년간 하면 좋겠지만 안되면 2년 반 정도는 보장해주고 장관에게 완전히 권한을 위임해줘야 합니다.

金仁浩 제가 내각과 청와대에서 모두 일해 보았기 때문에 대통령 비서실의 문제점을 생각해 보았습니다. 첫째, 대통령 비서실은 권한만 행사하고 책임은 안지는 경향이 있습니다. 각 수석실에서 중요한 결정을 다 해놓고 막상 문제가 생기면 내각에서 책임지는 구조가 되어 있는 게 사실이에요. 다음으로 비서실의 중요한 기능이 조정 기능인데, 특히 경제정책 조정기능을 누가 담당하며, 어떻게 하면 비서설과 내각의 경제조정기능 간의 적절한 역할이 분담되고 협조를 이룰 것인가가 핵심적인 문제로 등장한다고 봅니다. 요즘 이 조정기능이 제대로 작동하지 못하니까 중요한 경제사회문제가 하나도 해결 안되고 있다고 봅니다.

다음으로 대통령 비서실을 보면 구체적인 기능에 대해 명시된 바가 없습니다. 제가 장관급 수석비서관을 했지만 경제수석비서관이란 직명도 그 기능이 뭔지 전혀 규정이 없었습니다. 그러니 어느 경우에 어느 정도까지 권한을 가지며 책임을 진다는 것도 없지요. 대통령이 운영하기에 따라서 고무줄 같이 권한이 달라질 수도 있고, 반면 책임은 묻기 어려운 기형적 구조가 되어 있는 겁니다. 이런 문제를 정리해서 어떻게 하면 능률적인 보좌조직, 동시에 그것이 법치행정 원리에 맞게 가져갈 수 있는가 하는 문제가 제기되는데 이러한 관점에서 말씀을 해 주십시오.

대통령이 문제의식이 없다

金光一 대통령을 보좌하는 비서실 제도에 관하여는 법률로 정하기가 어렵습니다. 미국이나 다른 나라도 대통령 비서실에 관해서 딱딱하게 법률로써 정하지 않고 있어요. 우리나라 정부조직법에는 「대통령을 보좌하기 위하여 대통령 비서실을 둔다. 대통령 비서실에 실장 1인을 두되 실장은 정무직으로 보한다」라고만 규정되어 있고, 대통령 비서실직제는 대통령령으로 되어 있는데 그 내용은 몇 급 수석비서관 몇 명을 둔다는 정도이고, 구체적으로 어떤 수석비서관을 두며 그 수석비서관의 직무는 어떠하다는 규정이 없으므로 그때그때 대통령의 생각에 따라 수석비서관의 자리와 임무가 주어진다고 할 수 있습니다. 대통령 비서실은 유연하게 운영해야 하므로 국회에서 법률로써 그 직제를 정하지 않는 것이 옳다고 생각되지만 대통령령으로 만드는 이상 최소한도 각 수석비서관의 직무와 대통령 비서실의 운영에 관한 중요한 사항은 대통령령에 명시해 두고, 필요한 경우 변경할 수 있어야 된다고 생각됩니다. 그래야만 안정적이고 효율적으로 대통령 비서실이 운영될 수 있다고 봅니다.

제가 비서실장이 되고 몇 달 지난 후 대통령 비서실의 직제를 변경하고 운영요강을 제정할 필요가 있다는 생각이 들었어요. 예컨대 우루과이라운드 때문에 생긴 농수산수석실이나 비서실장 직속의 과장정도로 운영할 총무수석비서실을 없애고, 여러분야로 나누어져 있는 경제분야의 관련 수석비서실을 통합 조정할 필요를 느껴 그런 점과 대통령 비서실 전체의 운영요강 (예컨대 직제와 직무범위 그리고 대통령의 직무수행이나 회의 등에 관하여 정확한 기록을 남기는 일이나 등)을 대강 초안하여 대통령에게 건의한 일이 있는데, 대통령은 임기후반기에 굳이 그런 일을 할 필요가 있겠느냐 하여 무산된 적이 있습니다. 그리고 비서실장이나 수석비서관들이 공간적으로 대통령 집무실에 인접하여 있어 언제든지 수시로 대통령과 협의할 수 있어야 하는데 비서실과 대통령 집무실이 다른 건물에 떨어져 있고, 차를 타고야 왕래할 수 있는 불편을 해소하기 위한 문제도 생각하였으나 실현되지 아니하였습니다. 문제의식이 있어야 개선도 있는 것인데 필요성을 느끼지 아니하니 어쩔 수 없었지요.

姜慶植  그걸 만들어놨으면 김 수석은 확실하게 직무유기와 집권남용에 걸렸을 겁니다.(웃음)

金光一  보좌직에 대한 유연성은 있어야 하지만 그래도 어느 정도의 기능과 책임을 분명히 할 수 있는 근거는 만들어야 한다고 봅니다.

참고할만한 과거 기록 전무

金仁浩 대통령 보좌조직과 관련해서 「국정운영을 내각중심으로 해야 한다」라는 견해가 있는가하면, 「대통령 책임제하에서는 대통령 비서실이 실제적으로 강력한 역할을 할 수밖에 없다」는 의견도 있습니다. 「두 가지를 잘 조화시켜서 해야 된다」 하는 절충안도 있습니다. 우선 비서실을 어떤 원칙으로 어떻게 개편해야 하느냐 하는 문제를 검토해봤으면 합니다.

金忠男 비서실의 개편에 있어 몇가지 원칙이 있어야 할 것입니다. 첫째는 통합성입니다. 각 부처 차원이 아닌 국가적 차원에서 조직을 단순화하여 통제를 용이하게 해야 한다고 봅니다. 두번째는 전문성입니다. 사람을 쓸 때 경험과 전문성을 봐야 합니다. 셋째는 제도화입니다. 보좌 조직에 대한 기능과 역할을 어느 정도 명문화하고 청와대 자체 운영 내규를 만들어야 합니다. 어느 기관에 가도 업무편람이 있고, 해야 할 것 안 해야 할 것을 교육시킵니다. 그런데 제가 대통령 보좌하러 청와대에 갔는데 아무 것도 없더란 말입니다.

金光一 그런 점에서 문자 그대로 무법천지예요. 저 있을 때도 그런 것이 없어 만들어 보려고 하였던 이야기는 앞에서 말했지요.

金忠男 오리엔테이션을 시켜줘야 합니다. 청와대 직원으로서 해야 할 일, 해서는 안 될 일, 공직자로서 해야 될 일, 이런 규범 사항을 알려주어야지요. 청와대에서 일하는 절차를 교육시키고 그것이 운영내규에 정해져 있어야 합니다. 청와대 예산은 인건비, 판공비, 정보비, 이런 식입니다. 미국의 백악관은 부서별로 예산이 다 있어요. 부서가 활동계획이 있으니까 예산이 있는 거예요. 청와대도 주요 수석비서실별로 예산과 그 예산에 따른 활동계획이 있어야 합니다. 그런데 청와대는 힘있는 수석에게 가서 돈 좀 달라고 해야 한단 말이죠.

姜慶植 내가 경험한 바에 의하면 비서실이란 것은 대통령이 쓰기 나름입니다. 예를 들면 당선된 사람이 우리 비서실을 어떻게 했으면 좋겠냐고 물어봐야 얘기가 되는데 그 사람이 안 해버리면 그만이라는 거지요. 대통령마다 정책결정을 하는 방식부터가 다릅디다. 朴正熙 대통령은 중요한 정책결정을 할 때 회의를 해요. 관련되는 사람을 전부다 불러서 의견을 얘기하게 하고 마지막으로 대통령이 이 모든 사람 앞에서 결론을 내고 그대로 시행합니다. 全斗煥 대통령은 수석비서관과 일대 일로 만나서 결정을 합니다. 내가 비서실장 할 때 대통령이 결정하면 그게 최종 결정이 되니까 그 전에 문제를 한번 거르는 기회를 갖는 게 좋겠다고 생각해서 수석비서관들과 사전 토의를 꼭 했어요. 거기서 토론하고 나면 안이 훨씬 좋아지지요. 결정하고 난 다음에 생길 문제를 사전에 거르게 되니까 수석들이 자신을 갖고 보고하게 됩니다.

미국은 루즈벨트 때부터 비서실장제도가 생겼어요. 역대 미국 대통령 비서실장들이 모여서 토론회를 한 내용을 엮은 「대통령 보좌관」이라는 책이 있어요. 일본어로 번역된 걸 봤는데 비서실장직의 공통적인 두가지가 있는데, 그 하나는 보이지 않는(invisible) 존재다고 한 게 기억에 남아요. 그런데 나타나서는 안된다는 거죠. 두 번째 기억에 남는 건 어떤 이슈가 있을 때 찬성하는 사람이 대통령과 만났으면 반대 의견을 가진 사람도 반드시 대통령과 만날 기회를 만들어 주어야 한다는 겁니다. 비서실은 대통령이 중요하다고 생각하는 것을 뒷받침해 주는 쪽으로 갈 수밖에 없어요. 대통령이 정책 결정하는 스타일에 맞춰서 일할 수밖에 없지요. 예를 들면 1대1로 만나서 얘기하고 싶은 사람에게 『우리 회의를 해야 합니다』하면 뭐 하느냐는 거죠. 안 하면 그만이라는 거지요. 이건 제도화하기가 쉽지 않아요.

무엇보다도 과거에 뭘 했는지 기록이 없어요. 제가 비서실장할 때 뭘 하려고 해도 참고할만한 과거 기록이 없는 겁니다. 제도를 만들기 전에 기록을 남기는 일이라도 해야 합니다. 대통령이 바뀌면 몽땅 원점에서 다시 시작해야 합니다. 기록이라도 남기면 발전해 나가지 않겠느냐는 생각이 듭니다. 대통령이 최종적으로 해야 할 중요한 일 가운데 하나는 이해가 상충되는 것을 조정하는 것입니다. 그런데 청와대 비서실 자체가 각 부처별 조직과 비슷하게 되어 있으니까 비서실내에서 싸우게 되고 조정이 안되는 겁니다.

정책조정을 강화해야 한다

金仁浩 제가 있을 땐 비서실장이 거의 조정기능을 안했습니다. 경제문제와 관련해서 농수산이나 사회복지, 정책수석들과 같이 모여 앉아서 상충되는 문제를 비서실 내부에서 조정을 한 경우가 많았는데, 다행히 제가 직급도 좀 높고 여러 가지로 선배이기도 해서 그런대로 조정이 되었습니다만 그게 안되면 대통령 비서실이 사실 아무런 의미가 없는 거지요.

姜慶植 이해가 부딪쳐서 안되는 것을 조정하는 힘이 강화되어야 합니다. 대통령이 제일 피하고 싶은 것이 이해가 상충되는 문제에 대해 직접 결정하는 것입니다. 그러니까 비서실 기능이 이것을 조직적으로 해결해야 합니다.

崔平吉 우리 국민들은 대통령 비서실을 직권 남용과 부정적 권력의 상징센터로 생각합니다. 사실은 전략적 정책의 조정기관이고 국민의 뜻을 모니터링하는 기관이 되어야 합니다. 인사권을 전가의 보도처럼 휘날리는 기능의 강화가 아니라 정책 조정을 강화하고 국민을 설득시키는 것이 그 기능이 되어야 하는데 참 힘들 겁니다.

姜慶植 같은 생각을 하는 사람들이 패거리가 되어 들어서면 조정이 쉽게 되게 되지요. 대통령과 생각을 같이 하고, 문제의식과 철학을 같이 갖는가 하는 것이 강력한 청와대를 만드는 중요한 핵심이 아닌가 하는 생각이 듭니다.

金仁浩 대통령 비서실의 정무수석이 정무 쪽의 기능을 상당히 장악하고 있는데 앞으로 정치를 보는 큰 역할이 있어야 할 겁니다. 대통령 책임제를 하면서 대통령이 『나는 안 했다. 나는 추인했을 뿐이다』 이건 안 통하는 얘기입니다. 그런 관점에서 대통령이 제대로 기능을 하기 위해 조직 형태가 어떻게 가야 할 것인가 조금 더 논의해 봅시다.

崔平吉 미국에는 우리나라의 정무 수석에 해당하는 사람이 둘 있어요. 하나는 의회담당, 하나는 지방행정을 담당하는데, 사실은 여당 담당, 야당 담당입니다. 미국은 미운 놈 떡 하나 더 준다고 센 야당 국회의원의 경우에는 손자가 병원에 입원해도 대통령 비서실에서 꽃다발 갖다 주는 경우가 있더군요.

金光一 미국은 공식적으로는 당정협의가 없으니까, 결국은 의회의 입법청문회라든지 이런 것을 통해서 조정하는 역할을 정부가 하는 것 아닙니까? 중요문제에 대해서는 대통령 자신이 여야의회지도자에게 직접 부탁하거나 국민들에게 직접 호소하기도 하고.

金仁浩 미국은 상시적으로 운영되는 우리 식의 정당이 없잖아요. 정당 전국위원회라는 것은 상징적인 것이고, 우리나라처럼 중앙당이 없는 거죠. 선거 때만 정당이 가동하는 거죠.

金忠男 선거할 때도 후보 중심으로 하죠. 우리는 전쟁하는 본부처럼 양쪽에서 날이면 날마다 성명서를 발표합니다.

일상적인 것은 총리에게 넘기라

崔平吉 영국은 내각책임제인데요, 몇 월 몇 일 예산에 대해서는 수상, 부수상, 아무 아무개가 꼭 모여야 한다, 그런 게 내규가 되어 있어요. 독일은 세 개 정당의 연정이 매주 화요일 날에 3개당 당수, 사무총장, 원내총무가 전부 모여서 비즈니스 토크를 합디다. 그 동안 약속한 정책이 어떻게 되었나 점검하는 거죠.  매주 한번씩 각료회의, 매주 월요일 비서실장 주관 차관회의, 매일 아침 수상과 수석비서관 회의를 합니다. 핵심은 부지런하고 토론문화가 정착되어 있다는 거죠. 우리처럼 밤에 DJ와 JP가 저녁 먹으면서 주요 문제를 정치적으로 해 치우는 게 아닙니다.

金仁浩 대통령 비서실이 법적 뒷받침이 극히 취약합니다. 대통령 보좌기능을 보다 더 분명히 하고 보다 더 조직화하기 위해서 대통령府(부)라고 할까, 室(실)이라 할까, 이런 모양으로 개편할 필요가 있지 않을까 하는 문제에 대해서는 대체적으로 견해가 같다고 봐도 될까요?

姜慶植 만약 그런 걸 만든다면 府라는 명칭은 적절하지 않다고 봅니다. 삼권분립이라 할 때 입법부, 행정부, 사법부라는 개념이 일반국민들에게 들어가 있습니다. 또 청와대는 그 동안에는 權府(권부)로 인식되어 왔습니다. 권력을 남용한다는 생각에서 국민들의 원성을 샀기 때문이지요.

金忠男 우리나라에서 내각과 청와대, 대통령을 별도의 개념으로 해석하는 사람이 많아요. 그런데 장관도 대통령의 보좌기관이란 말이죠. 그렇다면 대통령이 내각을 지휘하는데 비서실조직은 이를 잘 보좌하도록 편성되어야 합니다. 제가 비서실 조직에 대해 좀 생각해봤는데요. 외교안보 수석보좌관과 정책수석보좌관을 장관급으로 두면 좋을 것 같습니다. 정책수석보좌관에게 경제, 통상, 사회문화, 노동복지까지 정책에 관한 것은 완전히 통합하자는 거죠. 그 다음에 정무수석보좌관은 여론관계, 야당관계, 국회운영관계 일을 하고, 비서실내 행정은 작은 조직이면 되니까 비서실장 밑에 기획조정보좌관 정도로 두면 좋을 것 같습니다. 또 법률고문을 두어 대통령과 비서실, 정부가 하는 일에서 법률적인 문제를 걸러내야 해요. 비서실장이 수석비서관 열 몇 명의 업무를 조정하고 통제한다는 것이 불가능해요.(표참조) 또 비서실장과 수석보좌관들이 바로 대통령 집무실 옆에 사무실을 두고 수시로 대통령과 만나 협의할 수 있게 청와대의 공간구조도 재배치해야 된다고 봅니다.

미국은 장관이 열 서너명 밖에 안되는데 레이건 대통령 때 보면 일주일에 한번 조찬이나 오찬 때 분야별로 장관과 백악관 참모들이 같이 식사하면서 이슈를 논의합니다. 이를 참고하다면 우리는 청와대 참모와 장관회의를 같이 묶어 버리면 여기 수석보좌관이 관계회의를 할 때 간사가 되는 겁니다. 대통령 주재 분야별 장관회의를 정례화하고, 아울러 분야별 차관회의도 하고,  주요 이슈에 대해서 관계기관이 국실장급 정책협의회를 청와대 참모진과 더불어서 하는 것이 필요합니다. 제가 1급 비서관으로 한 6∼7년 있었는데 1급 비서진들이 완전히 로봇이에요. 저는 그래도 여러 회의에 들어갔지만 다른 비서관들은 정부와 청와대가 어떻게 돌아가는지 아무 것도 모릅니다. 수석보좌관은 바쁘니까 그 밑에 1급에게 상당히 권한을 줘서 역할을 할 수 있도록 해야 합니다.

미국 존슨 대통령 때 소위 주례 참모회의(Weekly Staff Meeting)라고 해서 간부급 20여명이 백악관 전체의 주요 사항, 주요 쟁점을 죽 돌아가면서 보고하고 토론을 했습니다. 비서실 간부들이 국정운영 전반에 대해 감을 잡을 수 있지요. 우리도 중견간부로 하여금 활동할 수 있게 하고 그 사람이 그 밑의 사람을 통제하면서 비서실 전체가 중요한 상황을 같이 토론하는 것도 필요하지 않느냐는 생각입니다. 내각과 대통령실을 통합하면서 청와대 자체의 보좌관제도를 체계화하면 조정과 통제가 능률적으로 이루어질 수 있을 것입니다.

崔平吉 어차피 차기 정권에서는 청와대가 내각과 합쳐 강화된 통합시스템으로 발전되는 움직임이 있어야 합니다. 이러한 방향으로 가면 국무총리는 더욱 역할이 없어지지 않을까요?

姜慶植 어차피 총리제도가 있는 거니까 오히려 일상적인 일은 총리에게 완전히 넘기는 것도 생각해 봐야 합니다.

金忠男 총리는 일상적인 일을 하고, 대통령은 중요한 정책과제를 중점적으로 다루는 체제로 가는 것이 바람직하겠지요.

청와대에서 총리 역할 지정하라

金仁浩 이론은 그런데 우리가 경험해 봤지만 현실문제로 들어가면 권력 주변의 사람들이 그렇게 안합니다. 정책적인 일만하면 재미가 없으니까요.

金忠男 박사가 말씀하신 것이 상당히 좋은 의견임엔 틀림없는데, 저는 외교안보 쪽은 그렇게 가야한다고 봅니다. 그러나 경제 분야는 문제가 훨씬 복잡해서 운영상 많은 문제가 있을 것입니다. 경제부총리를 둔다면 경제부총리가 해야 할 기능과 대통령실의 정책수석보좌관의 역할을 분명하게 가려주지 않으면 굉장히 어려운 문제가 생길 것이라는 것이 과거의 경험입니다.

崔平吉 그 문제에 답이 될지는 모르겠지만, 독일은 수상비서실장이 있고 수상비서실장 밑에 국내담당 특별보좌관, 국외담당 특별보좌관이 있습디다. 국내담당 특별보좌관은 2選 정도의 차기 수상 후보입니다. 수상하고 수상 비서실장, 특별보좌관 그리고 그 날 해당 사안이 있는 수석보좌관, 이렇게 네 사람이 매일 회의를 하는 겁니다. 회의결과는 재정경제부총리에게 즉시 전달됩니다.

미국은 트루만 때 Domestic Policy Council과 National Security Council이  있었는데 레이건 때 와서 경제가 중요하니까 National Economic Council이 추가되어 세 가지가 되었어요. 지금도 그렇게 움직이는데 National Economic Council에는 간사가 경제수석보좌관이고 집행 총책은 재무장관입니다. 우리가 그 지혜를 좀 빌린다면 경제수석은 간사가 되고 장관은 집행을 하면서 전반적인 총책임을 지고, 대통령과 비서실장이 밀어주는 회의를 통해 주요 문제를 해결해 나가면 잘 될  수 있을 것 같습니다.

姜慶植 두분 의견이 그럴 듯하다고 생각합니다. 청와대에서는 회의 형태로 의사 결정하는 것만 맡아서 하고, 아닌 것은 총리에게 다 넘기는 것이 온당하다고 생각합니다. 청와대에 경제관계의 위원회 같은 것을 둬서 경제수석은 간사역할을 하고 부총리가 위원장이 되어 청와대 회의를 운영하면 좋겠죠. 정책협의와 정책결정을 할 때 각 부처나 총리선에서 끝낼 것은 더 이상 청와대가 관여하지 말고 끝내버려야죠. 다른 부처와 관계없는 것은 청와대로 올 필요없다고 구분을 하는 것이 좋겠죠.

金忠男 클린턴 대통령은 고어 부통령에게 역할을 굉장히 많이 나눠줬어요. 힐러리에게도 복지, 의료계획을 맡겨서 삼두마차 체제로 되어 있었습니다.  청와대에서 총리를 임명을 하면 『당신은 이런 범위 내에서 알아서 하시오』하고 역할을 줘야 합니다. 지금 총리 일이 막연하게 되어 있는데, 청와대에서 역할을 지정해 줘야 합니다.

헌법으로 대통령제 개선해야

金仁浩 강력한 대통령이 되기 위해서는 보좌조직이 강화되어야 하는데, 「더 權府가 되는 거 아니냐?」, 「대통령의 힘이 더 강화되는 거 아니냐?」, 「그나마 있는 총리를 더 바보 만드는 거 아니냐?」, 이런 이야기가 나올 가능성도 있습니다. 언론이 그런 쪽이 몰고 갈 가능성도 많습니다. 대통령 취임이전 준비도 아주 중요하다고 봅니다. 그래서 대통령 당선 후 취임준비기간을 포함해서 차기 대통령이 당면할 과제에 대해서도 토론하는 것이 매우 의미가 있다고 생각합니다. 참고가 될 만한 것을 말씀해주시기 바랍니다.

金光一 현행 헌법과 법률을 개정하지 않는 한 대통령의 막강한 권한, 대통령이 자의대로 국정을 운영하는 것을 막을 방법이 없습니다. 크게 봐서는 대통령제에 대한 헌법개정 문제가 논의되어야 합니다. 지금까지의 우리 경험이 권력구조에 대한 논의는 항상 권력자측이 권력유지와 강화를 위하여서만 논의해 왔기 때문에 그런 이야기를 하면 으레히 불순한 의도로 간주해 버립니다. 그래서 대통령제에 필요한 중임제나 부통령제는 말도 꺼내지 못하지요.     1987년에 헌법개정하면서 5년제로 했는데 사실 5년 단임제가 이상적인 것은 아니잖습니까. 직선제만 되면 서로 내가 대통령이 될 자신이 있으니 직선제가 문제이지, 임기야 생각할 여지가 없었습니다. 어느 제도이든지 결국은 대통령이 되는 사람이 어떻게 국정을 운영하느냐에 달려있어요. 비서실 조직을 아무리 잘 짜고 법규화 해도 그대로 안 하면 어쩔 수 없는 겁니다. 현행법 하에서 대통령의 주된 보좌역은 비서실장과 국무총리입니다. 대통령이 좋은 비서실장이나 국무총리를 못 뽑으면 아무런 소용없어요. 대통령이 되고자 하는 사람은 이런 문제의식을 가지고 대통령 보좌조직을 어떻게 운영할 것인지 지금부터 연구를 해야 돼요. 그래야 진짜 준비된 대통령이죠.

金大中 대통령이 당선된 뒤 대통령 직무를 잘 수행해 주기를 바라는 염원에서 대통령 비서실장을 했던 나의 경험에 따라 대통령의 직무수행과 관련하여 건의서를 하나 만들어 드렸어요. 일종의 오리엔테이션을 해 드린건데 그것을 받아보고 굉장히 고마워하고 줄까지 치면서 읽었다고 합니다. 그 내용 중에는『대통령 직속 기구에 대해서 충분한 사전검토를 하지 않았으면 우선 그대로 운영해 보고 필요한 부분을 바꾸십시오』 그런 말을 드린 적이 있었습니다. 그런데 처음 민정수석실 없앤다고 했잖아요. 무조건 비서실을 축소한다는 발표가 있었는데 막상 그러고 나서 다시 민정수석실을 부활했습니다. 부총리제도 없앴다가 나중에 부활하는 등 작은 정부를 만들겠다고 구호만 외친 후 실천이 되지 않았지요. 구호를 요란하게 외치기 전에 사전에 면밀한 연구를 하고 준비해야 합니다. 대통령 될 사람일수록 더욱 그래야 한다는 것을 저는 주장하고 싶습니다.

金仁浩 우리나라는 정권인수에 관한 규정이 없고 대통령직이 언제부터 발효하는지 하는 것부터가 의문사항이 되고 있습니다. 그래서 법률적으로 문제가 생겼을 때 누가 대통령이었느냐는 문제가 제기될 가능성이 있는데도 법률적으로 정리가 되지 않는 것이 우리나라의 현실입니다.

金光一 대통령끼리 집무실과 관저를 인계인수하는 시점이 실제로 문제가 됩니다. 취임식하고 나야 새 대통령직이 발효되니까 그 때까지 있다가 비워주느냐, 그 전날 밤 12시에 비워주느냐, 그런 문제도 있고. 하여간 대통령의 직무와 권한 행사에 관한 규정은 유연해야 하지만 꼭 필요한 것은 규범화 되어야 합니다.

崔平吉 대통령제로 한다면 확실하고 분명하게 헌법개정을 해서 정부통령제, 대통령 중임제를 하는 게 필요한 것 같습니다. 두 번째는 정권인수기간이 정말 중요합니다. 많은 대통령학자들이 정권인수 기간 동안 준비를 해야 한다고 말합니다. 연차별로 어떤 정책을 밀고 나갈 것인가, 경제문제 같은 것은 정권인수기간 중에 준비를 철저히 해야 합니다. 5년에 걸쳐서 실행할 정책이라도 취임 1년 이내에 발이라도 걸어놓지 않으면 2년차부터 레임덕이 온다는 얘기를 합니다.

金忠男 인수인계에 관한 법을 국회에서 만들어 줘야 해요. 남북대결 상태에 있는 우리나라에서 인수인계 기간에 무슨 일이 날지 아무도 몰라요. 나가는 대통령은 완전히 무력화되고 말죠. 그 기간 동안에 준비를 못하면 새로운 대통령은 또 과오를 되풀이하게 되어있어요. 사람을 잘 골라서 준비를 철저히 해야 합니다. 제대로 대응하지 못하고 시행착오를 하다 보니까 자꾸 사람을 바꿉니다. 참신한 사람이니 뭐니 해서 학자를 한국은행 총재 시키는 일 같은 건 하지 말고 경험 있는 사람을 앉혀야 합니다. 인재 리사이클 하는 제도를 고려해 보아야 합니다. 지금의 미국 부시행정부 요직을 보면 70∼80년대 공화당 행정부에서 일하던 사람들이 많습니다. 중앙은행 총재라고 볼 수 있는 앨런 그리스펀은 70년대 중반부터 금융정책의 중심역할을 하고 있습니다. 우리나라도 경험있는 유능한 인사가 많아요. 검증된 인사들 중에서 골라 쓰면 시행착오를 면할 것입니다.

두 번째로는 우리나라 국민들이 대통령에게 거는 기대가 너무 커요. 유교적인 관념에서 하늘이 내린 사람, 전지전능한 사람, 모든 문제를 풀 수 있는 사람을 대통령이라고 생각합니다. 당선되기 위해서 이것저것 약속 해놓고 지나고 나면 아무 것도 잘 안 되잖아요. 지나친 기대를 가지면 결국 엄청난 실망과 좌절로 끝나버립니다. 새로운 대통령은 국민에게 국정의 어려움을 솔직하게 털어놓고 협조를 요청해야 합니다. 국민보고 『협조해 주세요. 국민도 땀 흘려 주십시오.』라고 호소하는 거죠. 이처럼 『저 사람들이 말하는 것보다는 하는 것이 좀 났다』하는 생각을 하도록 해서 신용을 쌓아가는 게 중요합니다. 『과잉 충성하는 측근들이 정적보다도 더 위험하다.』는 말이 있습니다. 과잉 충성하는 사람들을 모아다가 일을 하면 안됩니다. 그 다음에 대통령은 조직장악 능력이 있어야 돼요. 朴正熙 대통령, 全斗煥 대통령은 조직장악 능력이 있었어요.

金仁浩 그런데 큰 조직을 한번도 운영 안 해본 사람이 대통령이 되는 데 어쩌죠?

선거 전에 대통령 당선 이후를 준비하라

金忠男 全斗煥 대통령이 아침 6시에 전화해서 뭐 물어보는 데 제가 잠자다가 깜짝 놀란 일이 많습니다. 『그거 어떻게 됐어?』하면서 아주 긴장하게 합니다. 대통령이 조직을 방치하거나 비서실장에게 맡기는 게 아니고 대통령 스스로가 조직을 장악해야 합니다. 알아야 면장도 하는데 과거를 무시하고 과거 정부에서 배우지 않고 갑자기 대통령 되어 뭐가 뭔지도 모르고 끌려 다니는 건 말이 안돼요. 과거 대통령들의 국정운영경험을 신중하게 검토하고 하나하나 배우는 자세를 가져야 합니다. 미국 대통령은 취임하면 역대 대통령 중에 세 사람을 찍어서 『나는 저 사람들의 철학을 모델로 대통령직을 수행하겠다』고 한답니다. 미국의 불문율은 전직 대통령과 현직 대통령이 상호비난하지 않는 것입니다. 그리고 대통령 자리를 부글부글 끓어오르는 화산 위에서 자고 있는 거라고 표현합니다. 화산이 언제 터질지 모릅니다. 준비를 안 하면 어떻게 될지 모른다는 겁니다. 대통령 한사람의 역량은 한계가 있으니까 시스템이라든가 대비책이 굉장히 중요합니다. 나는 언론에서 이런 것을 상당히 부각해야 한다고 봐요.

姜慶植 당선되기 전과 당선되고 난 다음을 완전히 구별했으며 좋겠어요. 당선되고 난 다음에는 당선되는 과정과는 냉혹하게 단절해서 그야말로 국정 운영에 전념해야지요. 나는 개헌한다면 내각제 쪽으로 했으면 합니다. 대통령 중심제는 임기동안 정치가 안정되어서 좋다고 하는데 나는 그렇지 않다고 봅니다. 3년 지나가 버리면 안정이 안됩니다. 앞으로는 젊은 친구들이 공부를 많이 해서 대통령이 되면 8년 동안 할 실력이 있을지 몰라도 현재까지 우리나라 대통령 된 사람은 2년∼3년이면 밑천 다 드러나는 거 같아요. 3년 단임제로 해야 한다는 얘기가 있는데 상당히 일리가 있다고 생각합니다. 그렇다고 3년 단임제를 할 수는 없으니까, 의원내각제를 하면 아마 2, 3년 단임제 비슷한 식으로 바뀔 거예요. 인기 좋으면 계속할 거고.

외환위기를 당했을 때 만약 우리나라가 내각책임제였다면 어떻게 됐을까요. 아마 한보 이후에 내각 총사퇴하고 1997년 3월에 총선거를 했을 겁니다. 그렇게 했으면 5월 정도에 새 정부 들어섰겠죠. 새 정부가 경제 운영방침을 분명하게 제시했으면 전 세계 금융기관에서 그걸 믿었겠죠. 그랬다면 외환위기를 안 겪었을 수도 있었을 겁니다. 행정부라는 것이 문제해결 능력이 있어야 되고, 능력이 있다는 것을 인정을 받아야 되는데, 문제해결 능력이 없고 불신을 받는데 대통령 책임제라고 무슨 정치 안정이 있습니까. 엄청난 정치 불안이지요. 개헌문제를 여러 가지 면에서 굉장히 심각하게 생각해야 될 때라고 봅니다.

金光一 대통령제가 비교우위라는 말은 아니고, 대통령제를 채용하는 이상 지금까지 말한 점을 개선하거나 보완해야 된다는 말입니다.

姜慶植 대통령제를 한다면 훨씬 더 많은 노력을 해서 국민들에게 지지를 받는 쪽으로 가야 합니다. 안 그러면 굉장히 불안해요. 또 총리인준안이 부결되었는데 만약 DJ가 국민들의 지지를 70∼80% 받으면 국회가 부결을 시키지 못합니다. 이게 지금 인기가 바닥에 가 있으니까 부결이 되는 거지...

金仁浩 누가 되든지 간에 다음 대통령은 엄청나게 어려운 대내외 환경에 부닥치게 될 겁니다. 강력하게 일 할 수 있는 역량있는 대통령이 반드시 필요합니다. 그러면서도 민주적 제도에 의해서 적절히 견제되는 대통령이 되어야겠죠. 그렇게 하려면 현재의 대통령 보좌조직의 구조도 보다 능률화되고 법치행정의 원리에 맞도록 근본적인 재검토가 이뤄져야 합니다. 이에 대한 문제의식을 가진 사람이 대통령이 되었으면 좋겠고, 대통령 되려는 사람들은 선거에서 이길 생각만 하지 말고 대통령 되고 난 후의 문제를 지금부터 준비해 나가길 기대해 봅니다. 오랜 시간 감사합니다.□