月刊朝鮮-국가경영전략연구원 月例토론⑤

복지정책과 분배 문제

월간조선 2000년 7월호

참석자

司會         金仁浩 국가경영전략연구원 원장

發題 및 討論 安鍾範 성균관대 경제학부 교수

討論	羅城麟 한양대 상경대 교수

金振洙 강남대 社會복지학부 교수

金永河 조선일보 논설위원

소득재분배 구조 악화되었다

司會   우선 월간 조선과 NSI가 매월 공동으로 개최하는 토론회에 바쁘신 가운데 참여해신 여러분께 감사드립니다. 국가가 추구하는 최고의 이상은 국민 복지 향상입니다. 이에 이의를 제기하는 사람은 없을 것입니다. 그러나 복지 향상의 과정에 있어 재정 여건등을 고려하지 않을 수 없고 또 추구하는 방식에 따라서 경제 운영방식이나 경제체제의 문제까지도 제기될 수 있습니다. 따라서 복지 문제는 그 자체로서도 중요하지만 경제에 있어서도 중요한 이슈라고 생각합니다. 최근 우리 나라는 국가 채무가 너무 많고, IMF 이후에는 적자 재정으로 전환되었고 과다한 국가채무가 문제되고 있습니다. 지난 6월호에서 이 문제에 대해 다루었는데, 토론과정에서 건전 재정으로의 복귀를 위해서는 사회 복지에 대한 적절한 방향이 설정되어야 한다는 필요성이 제기된바 있습니다. 이처럼 복지 문제가 새삼 중요하게 대두되고 있는 시점인데, 먼저 그 배경에 대해 토론하도록 하겠습니다. 복지 문제를 이야기하자면 먼저 분배 구조부터 살펴보아야 하는데, 우리의 분배 구조는 어떤지, IMF를 맞을 당시와 최근의 추세에 대해 안 교수께서 말씀해 주십시오.

安鍾範 경제학자 쿠즈네츠의 분배 구조에 대한 이론 중에 逆U字假說이라는 것이 있습니다. 경제가 성장하는 과정에서는 분배 구조가 악화되다가 어느 정도 궤도에 오르면 개선되기 시작한다는 것이지요. 많은 나라에서 이 과정을 겪어 어느 정도 검증된 가설입니다. 우리도 IMF전까지는 이와 비슷한 과정을 겪었는데, 1만 달러 소득 시대에 이르러 우리의 분배 구조는 개선이 되었습니다. 그러나 외환 위기를 맞은 97년 이후 다시 악화되기 시작해 지금까지 지속되고 있는 상황입니다. 빈곤율은 외환 위기 직후 높아지다가 경제 회복 이후 떨어지고 있지만, 소득분배 구조는 계속 악화되고 있는 것입니다. 이는 소득재분배 기능이 제대로 발휘되지 못했기 때문입니다. 외환 위기 직후의 고금리 상황에서 금융자산이 많은 사람들이 받는 이자소득은 훨씬 커진 반면 저소득층의 경우는 상대적으로 많은 피해를 보았습니다. 이는 조세제도가 금융소득의 증대를 세금으로 제대로 흡수하지 못하고 오히려 금융종합과세를 유보함으로써 생긴 문제입니다. 따라서 저는 분배 구조는 점점 악화되고 있는 추세라고 생각합니다.

金振洙 逆U字 假說과 다르게 보는 학자도 있습니다. r字 假說이 그것인데, 逆U字는 올라갔다가 아래로 내려오지만 r字는 올라가서는 옆으로 쭉 이어집니다. 과거에는 선진국이 산업 발전을 하는 과정에서 여러 가지 제도를 통해 逆U字 형태로 되었지만, 이제는 부자는 계속 부자로 가는 형태인 것입니다. 우리나라의 경우 어느 이론이 더 설득력이 있는 지 아직 확인하기는 어렵습니다. 그렇지만 심리적으로 위기감을 느끼는 사람들, 즉  빈곤이 현실로 다가왔다든지, 실직이라는 충격을 받은 사람들에게는 r字 假說이 더 설득력을 얻을 수 있습니다.

부자는 계속 부자로 가는 r구조

羅城麟 그 두 가지 가설은 시대나 나라에 따라 달라질 수 있습니다. 전통적으로 우리 나라의 분배 구조는 중진국치고는 그렇게 나쁜 나라가 아니었습니다. 이는 정서적 요인에 기인하는데, 우리 나라 사람들은 정서적으로 불평등을 참지 못하는 경향이 있기 때문입니다, 또 가족간의 소득 이전이 많습니다. 국가 차원에서 사회복지제도를 취하지 않아도 가족간의 소득 이전에 의해 소득재분배가 이루어지는 것이지요. 이런 이유로 우리의 소득재분배 구조는 다른 중․후진국에 비해서는 그런 대로 괜찮은 편이었습니다. 그런데  IMF를 맞으면서 빈곤율이 늘고 소득 분배 구조가 갑자기 악화되었습니다. 빈곤층의 실업률이 많이 올라갔고, 실업자가 아닌 사람들 사이에서도 임금 격차가 벌어졌고, 이에 반해 이자율의 급상승으로 금융소득은 굉장히 증가했지요. 게다가  조세 구조는 분배 구조를 더 악화시켰습니다.

司會   조세제도가 재분배 기능을 제대로 못해 주었다는 것이지요?

羅城麟 못해 준 정도가 아니라 오히려 분배 구조 악화를 촉진시켰습니다. 세수 증대의 수단이 주로 교통세 등 간접세 위주였습니다. 그러면서 금융소득종합과세는 유보해 버린 거지요. 또한 중상류층 자영업자들의 탈세를 방치해 두는 등 문제가 많았습니다. 사실 작년 1년 동안 재경부에서 공평 과세를 위해 노력을 많이 했습니다. 시민단체의 압력도 있었구요. 부가가치세에서 과세 특례제를 줄이려고 했고, 금융소득종합과세도 2001년부터 실시하겠다고 하고 있습니다. 그 효과는 아직 나타나고 있지 않는 상황입니다.

司會   작년들어 경기가 과열이라고 할 정도로 좋아지고 있습니다. 절대 소득 수준도 올라가고, 임금도 IMF 전 수준으로 회복되고 있어, 이제는 분배 구조도 개선이 되어야 할텐데, 이에 대한 언론의 시각은 어떻습니까?

金永河 IMF체제에서 우리 분배 구조가 악화된 건 분명한 사실입니다. 이런 상황에서 경제정책을 세우기 위해서는 정확한 분석이 필요합니다. 옛날의 근로 소득자가 하루아침에 금리 소득자로 바뀌고 있다든가,  서비스 산업에 종사하다가 실업자가 되어 공적부조에 의해 살게 된다든가 하는 등 소득 구조 자체가 급속도로 바뀌고, 분배 구조가 나빠지는 등 한꺼번에 변화가 닥치고 있습니다. 이런 변화의 속도나 방향을 먼저 세밀하게 분석하고 정리해야 그에 맞는 소득 재분배 정책이 나올 것이고, 그에 따른 세제상의 조정수단이 구체적으로 논의될수 있다고 생각합니다.

외환위기 극복되어도 실업률 계속 늘어

司會   분배 이야기를 하다 보면 천상 노동 시장과 고용 구조 문제에 대해 이야기해야겠군요. 좀전에 말씀드렸지만, 거시 경제 여건이 호전되고 취업률이 회복되는 단계인데, 구조나 시장 여건에 문제가 있다고 보아야 할까요?

金振洙 일단은 불안정 고용 계층이 상당히 늘어난 것이 가장 큰 문제입니다. 이것은 정책적인 문제에 가장 큰 원인이 있습니다. IMF가 터지면서 정부는 처음 경제 위기의 대응을 고용 창출, 고용 유지, 실업자 생활 보장, 재취업이나 취업 알선 등 네 가지를 종합적으로 접근하겠다고 했습니다. 그런데 어느 날 갑자기 고용 유지 등 관련 정책이 없어지고, 노동의 유연성이라는 이름하에 대량 해고가 일어났습니다. 지금도 성장을 통한 일자리 창출을 실업 대책으로 삼고 있습니다. 그러다 보니 여러 가지 통계 수치는 좋게 나오지만 그 내용을 보면 근로자와 가족 개개인은 불안정할 수밖에 없습니다.

司會   그런 것들이 통계적으로 반영이 됩니까?

安鍾範 반영이 된 것이 몇 가지 있습니다. 실업률을 보면 IMF 이전에는 2.6%였던 것이 99년 6월에는 최고 8.6%까지 올라갔고, 지금은 4%대로 정착된 상황입니다. 현재 우리는 외환 위기는 거시적으로 극복을 했고, 앞으로 더 극복하는 과정을 거칠 예정입니다. 그러나 앞으로 2002년 경제가 본격적으로 회복되고 외환 위기를 완전히 극복하더라도 과거와 같은 낮은 실업률로 돌아갈 수는 없다고 봅니다. 이제는 우리도 3.5% 이상의 실업률이 계속적으로 이어질 가능성이 크다는 것이지요. 만일 그렇게 된다면 실업 대책도 과거와 같이 거시적 정책만으로는 불충분하고, 미시적인 대책이 병행되어야 한다고 생각합니다. 취업 구조 또한 외환 위기로 인해 급격히 변화했습니다. 임시직, 이동직의 비중이 훨씬 커졌고, 상용 근로자의 비중이 IMF 이전 97년에는 54%였는데, 99년에는 48%로 줄었습니다. 즉, IMF 이후에는 안정적인 직장을 얻지 못한 사람들이 반 이상이 되었습니다. 또 과거에는 실직을 하더라도 경기 변동 때만 생기는 일시적인 실직이었고, 실직 기간이 1년 이상인 사람도 97년에는 10.6%였는데 99년에는 16.4%로 6% 정도 높아졌습니다. 이는 경기 변동에 의한 일시적인 실업이 아니라 구조적인 실업이라는 것인데, 결국은 이는 앞으로 외환 위기가 극복된다고 하더라도 실업률은 계속 높아진다는 뜻입니다. 또 한 가지 주목할 것은 15세 이상 24세 미만의 청소년층의 실업률이 상당히 높아졌다는 것입니다.

司會   그것은 어떤 의미인가요?

安鍾範 현재 전체 실업의 2.3배 정도의 높은 수준을 청소년층이 유지를 하고 있는데, 새롭게 제기된 문제라 원인분석을 체계적으로 할 필요가 있습니다. 그리고 제가 특히 강조하고 싶은 말씀은, IMF를 극복해도  높은 실업률이 유지될 가능성이 크다는 점입니다. 이미 구조적인 실업이 많이 발생했고 지식 기반 경제, 특히 디지털 경제로 진입함으로써 앞으로는 고용구조가 훨씬 더 변할 것입니다. 제조업의 비중이 적어지고 있고, 예전에는 서비스업의 고용 창출 효과가 크다고 봤었는데, 이제는 서비스 산업도 고용을 줄여나가는 과정을 겪을 가능성이 큽니다. 결국 앞으로의 취업구조는 실업률과 함께 상당히 나쁜 상황에 처할 가능성이 크다고 전망할 수 있겠지요.

경기 위기는 사회복지에 긍정적 영향을 미친다

司會   결국 우리 나라의 노동 시장 여건이나 취업구조의 변화가 복지의 추가수요를 유발하는 요소로 등장할 수밖에 없다는 말씀이시군요. 그러나 한편으로는 요즘 유행하는 개혁적 표현을 빌면, 결국 이런 취업구조의 변화는 철밥통이 깨져가는 과정으로 바람직한 측면도 있을 것입니다. 이런 관점에서 나 교수의 의견은 어떻습니까?

羅城麟 노동자나 빈곤층에게는 불행한 상황이지만, IMF로 인해서 노동시장은 상당히 유연해졌습니다. 비정규직 노동자들이 많아진다는 것은 결국 노동시장이 유연해진다는 것입니다. 파견 근로제도와 인턴제 같은 제도도 갑자기 도입하게 되었는데, 인턴제는 어떻게 보면 착취지만 고용주에게는 상당히 유리한 제도라는 것입니다. 좋은 의미에서 시작되었든 나쁜 의미에서 시작되었든 지금의 유연성은 세계적인 추세이고, 상당히 오래 지속될 것입니다. 이런 상황에서 우리는 임금이 낮은 고용자나 비정규직 고용자의 소득유지 문제를 생각하지 않을 수 없다고 봅니다.

金永河 우리 주변의 고용형태나 노동시장의 구성은 빨리 변하고 있습니다. 다양한 형태의 노동이 제공되고 새로운 노동수요도 계속 생기고 있는데, 문제는 이런 것들이 모두 총체적 복지 수요를 급격히 증대시키는 압력으로 작용하는 점입니다. 현재는 노동시장이 혼돈의 과도기를 겪고 있는 것이 아닌가 하는 생각을 하게 됩니다. 노동정책과 복지라는 측면의 구분이 잘 안되고 있기  때문이겠지요.

金振洙 앞서 말씀하신 대로 철밥통이 깨진다는 말씀은 실제 이론적으로도 증명이 되는데, 즉 전쟁이나 경제 위기는 오히려 사회복지에 긍정적 영향을 미친다는 사실입니다. 그 이유로 첫째는 모든 국민이 사회복지의 필요성을 깨닫게 된다는 것입니다. 그 동안 사무직 근로자들이 해직에 대한 위험이 별로 없었습니다. 고용보험이 도입될 때도 그 필요성을 느끼지도 않았습니다. 그러다 경제 위기로 실직의 위기에 처하자 고용보험의 필요성을 깨닫게 되었습니다. 둘째는 사회적 연대의 강화입니다. 우리도 겪었습니다만 경제 위기는 금 모으기 같은 전국민적인 연대 의식에 상당히 긍정적인 영향을 미친다는 점입니다. 사회복지란 사회적 연대가 전제되어야 가능하기 때문이지요. 마지막으로 시장에 대해 국가의 개입할 수 있는 게 사회복지인 만큼, 경제 위기의 상황은 국가가 개입할 수 있는 여지를 만들어 주기도 했던 점을 들 수 있을 것입니다.

安鍾範 외환 위기 이후 대졸 실업자가 상당히 많이 생겼습니다. 노동시장 구조 자체가 많이 바뀐 측면도 있지만, 대졸 실업자가 급격이 증가하면서 청소년층 실업률도 높아지게 되었습니다. 그 원인은 여러 가지가 있겠지만, 저는 대학 교육이 제대로 이루어지지 않은 탓도 있다고 봅니다. 노동 시장의 유연성 확보 등 여러 가지 측면을 고려한 제대로 된 노동력을 공급할 수 있는 교육이 부족했다는 점도 간과할 수 없습니다.

고령화 사회에서 현재 연금방식은 다음 세대 부담 너무 커

司會   인구의 고령화 추세가 복지수요를 유발하는 중요한 요인이 된다고 보는데, 우리 인구의 고령화율이라든가 고령화되어 가는 속도는 어떻습니까?

安鍾範 우리는 전세계적인 추세에 비해 고령화가 늦게 시작되었습니다. 본격적인 베이비 붐이 시작된 시점이 우리는 6․25동란 이후인 데 비해 선진국은 2차대전 이후입니다. 그래서 다른 선진국들이 겪는 고도의 고령화 사회를 우리는 아직도 겪지 않고 있습니다. 문제는 이제부터입니다. 보통 고령화 사회로 진입했다는 것을 전체 인구중 65세 이상의 인구 비중에 둡니다. 65세 이상이 7%가 되면 고령화 사회로 진입이 되었다고 보고, 14% 이상이 되면 본격적인 고령화 사회라고 말합니다. 우리의 경우는 올해가 7%가 되는 해이고 14%가 되는 해가 2022년으로 통계청에서 추정하고 있습니다. 7%에서 14%까지 22년이 걸리는 셈이죠. 그런데 프랑스의 경우는 7%에서 14%로 진행되는 기간이 115년이 걸렸습니다. 우리 나라가 고령화 속도가 세계에서 가장 빠릅니다. 이것은 심각한 문제를 야기할 수 있습니다.

司會   구체적으로 고령화 문제가 복지 수요와 어떤 형태로 연계되어 나타날까요?

金振洙 고령화 사회로 가면 가장 먼저 노인 부양의 문제로서 연금 문제가 제기되겠고, 두 번째가 질병과 간병에 대한 문제일 것입니다. 누구라도 노인들의 치매를 가장 먼저 걱정합니다. 경제적 환경에 상관없이 집안에 치매 환자가 발생하면 가족 전체가 치명적인 경제적 그리고 정신적 상처를 받게 되어 있습니다. 이런 노인에 대한 문제는 우리 사회의 결정적인 문제라고 할 수 있을 것입니다. 그런데 고령화의 문제는 고령화 속도에 국한되는 게 아닙니다. 고령화가 점점 심각한 정도를 보이게 된다는 것이지요. 현재 선진국의 경우 노인인구비율이 25%수준인데 2035년경에는 40 - 50% 수준으로 변화될 것이고 우리도 예외는 아니라는 것이지요. 결국 우리는 모든 정책에 있어서 노령화 문제를 항상 고려할 수밖에 없는 것입니다.

羅城麟 고령화 시대에 접어들었다는 것은 우리 나라가 고소득 국가 대열에 접어들었음을 말하는 것입니다. 저소득 국가에서는 쉽게 고령화 현상이 나타나지 않으니까요. 유아 사망률이 낮아지고 노인들의 수명이 길어짐에 따라 나타나는 좋은 현상인데, 우리가 이것을 견뎌낼 수 있냐 없냐에 따라 의미가 달라질 수 있습니다. 아까 말씀하신 대로 연금은 고령화 사회에 있어서 상당히 큰 문제입니다. 숫자가 적은 젊은 층이 노년층을 먹여 살려야 하는 부과방식 하에선 더 그러합니다. 자신이 적립한 돈을 수익금과 더불어 은퇴 후에 타게 되는 적립방식으로 되었다면 이런 문제가 발생하지 않습니다. 그러나 대부분의 나라가 부과 방식을 택하고 있습니다. 우리 나라도 처음엔 적립방식으로 시작하였지만 현 제도를 개혁하지 않는 한 언젠간 부과방식으로 넘어갈 수밖에 없을 것입니다. 보건복지부 공무원들도 그렇게 되는 것을 당연하게 생각하고 있는 것 같고요. 이렇게 되면 젊은이들이 노인들을 부양해야 하니까 큰 문제가 되고, 아울러 의료비가 상당히 늘어날 것입니다.

국민의 묵시하에 이루어진 저부담 저복지 체제

金永河 복지 문제가 정치적인 이슈로 제기가 될 경우, 이 문제를 경제적으로 처리하지 않고 특정한 시점의 정치적 이해와 연관시켜 시행 착오를 거듭해 왔습니다. 지금의 우리 사회 보험제도도 제대로 준비하지 않고 설익은 채 시작된 것이 얼마나 많습니까. 마찬가지로 노인 인구 문제 역시 자칫 잘못하면 정책적으로 착시 현상을 일으키지 않을까 걱정됩니다. 새로운 IT나 신기술, 정보화시대에 적합한 새로운 노동력의 수요는 폭발적으로 증가하는 사회 추세와 노령인구정책은 본질적으로 상충되는 문제점을 지니고 있습니다. 노령 인구의 고용 기회를 늘리자는 사회적 요구는 많지만 이를 현실화시키기에는 어려운 점이 많습니다.

司會   결국 이러한 문제점들이 자연스럽게 국민연금 문제와 결부될 수밖에 없는데, 우리 연금제도가 이미 상당한 문제점을 안고 있다는 점을 간과할 수 없습니다. 현정부는 작년 8․15 대통령 담화에서 생산적 복지를 새로운 3대 국정이념의 하나로 제시함으로써 우리의 복지 문제는 새로운 국면을 맞았습니다. 문제는 재원이 있어야겠지요. 복지재정의 현 수준과 앞으로 복지 정책을 펴나가기 위한 우리의 재정 여건은 어떻겠습니까?

安鍾範 복지재정 재정 규모가 작다는 것은 누구도 부정하지 못합니다. 문제는 우리는 적정 지출 규모가 무엇인지조차 모르고 있다는 점입니다. 우리의 경제 수준이나 인구 구조 등을 기준으로 적정 규모가 어느 정도인지 찾아내야 합니다. 지금까지는 그것을 찾기 위한 잣대는 선진국의 사례였습니다. 선진국과 비교하며 여러 가지 지표를 많이 인용했는데, 사회보장 지출이 GDP에서 차지하는 비율이 얼마인가 하는 부분이 학자들과 언론이 가장 즐겨 인용하는 부분이었습니다. 물론 사회보장 지출의 범위를 어디까지로 할 것인가에 대한 여러가지 논란은 있지만, 대략 우리나라는 4～5%정도가 된다고들 합니다. 반면에 그 규모가 가장 큰 스웨덴은 약 38%로서 우리의 10배에 가까운 만큼 우리도 복지지출을 상당규모 늘여야 한다는 논리를 여러 복지 학자들이 주장해왔습니다. 그러나 저는 거기엔 커다란 두 가지 문제가 있다고 생각하는데, 첫째는 선진국들의 사회보장 지출의 반 정도는 노령연금에 대한 지출이라는 점입니다. 그런데 우리의 경우는 어떻습니까? 우리는 국민연금을 88년에 도입해서 계속 적립해 나가다가 2008년이 되어야 본격적으로 연금을 지급하게 되기때문에 아직도 노령연금 지출 부분이 포함되어 있지 않습니다. 우리가 선진국과 제대로 비교하기 위해서는 선진국의 노령연금에 관련된 연금 급부를 지출에서 빼내야 합니다. 두번째는 우리의 복지 지출이 적은 것은 우리 국민이 세금을 그만큼 덜 내겠다고 묵시적으로 합의했기 때문입니다. 저부담 저복지가 국민들의 묵인하에 이루어졌다는 것입니다. 복지를 높이기 위해서는 세금을 더 내서 적정 부담, 적정 복지로 가야하고, 그것을 기준으로 선진국과 비교해야 할 것입니다. 우리의 조세 부담률이 20% 가까운데 비해 스웨덴은 50%입니다. 그들은 그만큼 세금을 많이 냈기 때문에 복지 지출이 많았음에도 불구하고 무작정 GDP를 비교하며 우리도 높여야 한다는 논리는 상당히 위험합니다.

효율성 있는 복지 재정 확충이 중요하다

金振洙 앞서 생산적 복지를 말씀하셨는데, 생산적 복지에서 중요한 것은 복지 재정 확충과 함께  복지 재정 자체가 효율성을 가져야 합니다. 복지 재정의 확충은 국민적 설득이 필요한 부분입니다. 그런 점에서 복지재정의 적정수준을 확보하기 위해서는 여러 가지 접근방법이 가능한 데, 안 교수가 말씀하신 부분도 중요하게 작용할 수 있고, 우리의 현재 소득 수준에서 다른 선진국들이 같은 소득 수준에 있었을 때 사회복지 재정이 어느 정도였나를 비교하는 방법도 효과가 있을 것입니다. 또한 IMF 경제 위기 상황에서는 사회복지 재정이 어떻게 변했고 다른 나라의 경우는 어떻게 변했는가 하는 점도 살펴볼 필요가 있습니다. 예를 들어 GDP대비 35% 이상이던 스웨덴의 사회복지 재정이 90년도를 정점으로 줄어들어 30% 이하로 떨어졌고, 영국이나 미국의 경우는 재정이 잠정적으로 늘어나면서 20% 수준에 수렴하는 현상을 보이고 있습니다. 현재 우리의 수준은, 선진국들이 우리의 상황이었을 때의 평균 수준의 4분의 1 상태에 있습니다. IMF 상황으로 이전보다는 늘었지요. 현재는 우리가 선진국들의 평균 수준의 절반 정도로 복지재정을 확보할 수만 있다면, 우리나라 복지 수준을 어느 정도 올릴 수 있을 것으로 생각됩니다.

羅城麟 적정 복지 지출 규모를 산정하기란 힘듭니다. 이와 관련해선 국제지출비교지수(IEC index)라는 재미있는 지표가 있습니다. 그 나라의 여러 가지 경제 사정이나 인구 구조적 사정, 문화적 사정, 사회적 사정을 고려해서 평균적으로 얼마를 지출해야 한다는 수치를 개념경제 분석을 통해 구할 수가 있습니다. 실제 지출 나누기 이 평균 지출이 100이 되면 그 나라는 자기 나라의 사정을 감안할 때 국제적으로 평균수준에서 지출하고 있는 것이지요. 그것이 적정인가 아닌가의 문제는 말할 수 없지만, 그렇게 산출한 수치가 100보다 작다면 나라의 여러 가지 사정을 감안하더라도 적게 지출하고 있는 것입니다. IMF나 월드 뱅크에서 몇몇 경제학자들이 계산했을 때 우리나라의 사회복지비지출은 70년대까지도 100보다 작게 나왔습니다. 제가 몇년 전에도 계산해 보니까 100이 되어야 평균적 지출이라고 하는 이 수치가, 80년대와 90년대에 40정도였습니다. 그렇다고 해서 우리가 다른 중진국이나 후진국보다 복지 상황이 나빴느냐 하면 그렇지도 않습니다. 우리는 제도화되지는 않았지만 가족 내 소득이전이 많았기 때문에 그럭저럭 살아왔습니다. 결국 그 나라가 복지 지출을 얼마나 해야 하는가는 그 나라의 경제적인 단계, 문화적인 단계, 사회적 요소 같은 것을 모두 감안해야 할 것입니다. 그러면 우리의 부족함을 어떻게 메우느냐 하는 것이 문제겠지요.

司會   우리 나라가 다른 나라보다 특히 높은 재정지출분야가 세 군데가 있는데, 바로 국방, 교육, 경제 부문입니다. 이런 문제의 해결이 선행되어야 할 것 같습니다. 다른 곳에서 재원을 빼내기란 사실상 불가능해 보이니까요.

金永河 국방 문제 해결에는 많은 시간이 필요하고, 경제사업 부문에서도 그동안 사회적 인프라가 거의 없었기 때문에 경제개발 투자를 축소하는 데에는 애로가 있었습니다.

정부 혼자 복지 재정 감당할 생각 말아야

司會   우리의 복지 수준이 낮은 것은 분명한 사실입니다. 앞으로는 이 문제를 어떻게 풀어가느냐에 관심이 쏠려야 할 것 같습니다. 재정 문제나 풀어가는 방식에 대할 고찰도 있어야겠는데, 이를테면 시장에서 해결할 수 있는 사안들은 시장에서 스스로 풀어나가야 하느냐, 아니면 정부가 시장에 관여해서 풀어나갈 것이냐, 아니면 중간 영역의 정부의 기능을 설정해서 정부가 깊이 뛰어들 것이냐, 하는 점이 복지 문제와 관련되어서도 많이 논란의 여지를 남긴다고 봅니다 이런 문제가 어떻게 보면 우리 경제의 기조나 체제를 짚어볼 수 있는 요인이 되지 않을까 생각되는데, 나 교수께서는 어떻게 생각하시는지요.

羅城麟 21세기는 자유주의 시장 경제 체제의 시대입니다, 그렇게 되면 많은 탈락 계층이 생기게 마련입니다. 일단 시장경제 체제를 유지하며 탈락하는 사람들을 돌봐야 하겠지요. 이 역할을 담당해야 할 주체는 물론 정부입니다. 요즘 우리는 자유주의와 공동체주의의 결합이라는 말을 많이 하는데, 일단 자유주의를 근간으로 하되 탈락된 계층들을 사후적으로 공동체주의로서 수용하여 돌보는 역할을 해야 합니다. 그런데 정부 혼자서는 이에 드는 막대한 재정부담을 감당을 할 수가 없습니다. 특히 우리처럼 국가 부채가 많고 국방비의 지출이 큰 나라에서는 더욱 그렇습니다. 그렇기 때문에 이를 시장을 가지고 해결해야 합니다. 시장이란 여러 가지 사회보험을 말하는 겁니다. 또한 가족의 중요성이 여전히 강조됩니다. 일차적으로는 도울 수 있는 자식들이 책임져야 한다는 것이지요. 오스트리아에서는 능력있는 자식이 책임을 회피하면 정부에서 그를 법정으로까지 끌어낼 수 있도록 법제화하고 있습니다. 우리 나라에도 비슷한 법이 있는 것으로 알고 있습니다. 그 다음으로 종교 단체의 역할이 중요한데, 사실 우리 나라의 종교 단체들이 선진국에 비해 이 역할을 못해 왔습니다. 수입이 많고 세금도 한푼 안 내고 있는데도 이 역할을 하지 않는 것입니다. 그런 차원에서 제 생각에는 영리적인 수익에 대해서는 종교 단체도 세금을 부과해야 한다고 생각합니다. 그렇지 않으면 종교단체들이 이런 사회적인 역할을 해주어야 한다, 그것도 전국적 네트웍을 만들어 체계적으로 해야한다고 생각합니다.

생산적 복지 개념 다분히 정치적

司會   현재의 복지정책 기조와 기존의 제도, 새로 도입되는 제도, 확대되는 제도에 대한 평가를 한번 해봤으면 합니다. 우선 정부가 작년에 생산적 복지를 제시했는데, 생산적 복지를 제시하는 배경과 그것이 제시되는 배경이 안고 있는 문제와 내용이 생산적 복지라는 개념에 부합하는지에 대해 토론하였으면 합니다. 복지 전문가인 김 교수께서 먼저 말씀하시지요

金振洙 생산적 복지라는 것은 아직 통일된 개념이 정립되지는 않았지만, 기본적인 의미에서 과거의 모든 복지가 매우 소모적이고 비생산적이라고 보는 것은 아닌 것 같습니다. 즉, 여기서 생산이란 것이 소비의 반대 개념도 아니고, 비생산적의 반대개념으로서의 생산적이라고 말하는 것도 아니라고 생각합니다. 적어도 복지의 기능 중 생산적 기능은 이를 충분히 살려 나갈 수 있게 하고, 경제의 걸림돌이 되는 의미로서의 복지가 되어서는 안 된다는 것이지요. 다만 과거에 선진국들이 소모적인 시행착오를 했던, 이를테면 경제 성장의 발목을 잡았거나 노동 의지를 저하시켰던 부분들을 개선시킨다면 굳이 의미를 제한할 필요는 없다고 생각합니다.

司會   그런데 일부서는 말은 생산적 복지인데, 그 속에 담겨 있는 내용은 비생산적인 부분도 많이 있고 옛날 것을 재탕한 것도 많고, 예컨대 벤처기업 지원까지도 몽땅 들어가 있어 그 범위가 너무 넓다는 비판이 있는데요.

安鍾範 현정부가 들어선 이후 가장 먼저 국가 이념으로 제시한 것이 시장경제와 민주주의입니다. 그리고 복지 분야에서는 생산적 복지입니다. 이 모두가 굉장히 중요하고 바람직한 목표지만, 운영상에는 문제가 많습니다. 예를 들어 시장경제와 민주주의를 적절히 조화시켜 국가 운영을 하겠다고 하지만, 실제로 나타난 현상들을 보면 사안에 따라 일관성 없이 왔다갔다했습니다. 초점이 조금 어긋납니다만, 금융기관의 구조 조정을 제대로 해서 퇴출시켜야 할 것을 예금자 보호를 하겠다며 이자까지 보존해 주는 것에조차 민주주의라는 명분을 끌어다쓰다 보니까 일관성이 결여되고 구조 조정도 제대로 되지 않는 최악의 사태가 생길 위험까지 있습니다. 이제는 적어도 정부가 생각하는 생산적 복지 이념은 생산에 좀더 무게를 둔 결정을 해야 할 때가 되었습니다. 그냥 버려두면 복지론자들은 복지에만 치중을 하고, 다른 사람들은 생산에 치중을 해 사회적 합의가 안되는 상태가  초래될 가능성이 큽니다.

司會   서구에서는 고부담 고복지에서 오는 낭비적 요인, 비생산적 요인 등에 대한 반성 차원에서 나온 것이 생산적 복지입니다. 우리 나라에서는 어떻게 보면 복지를 확대해 나가자는 과정에서 생산적 복지라는 개념이 등장한 것 같은데요.

金永河 그렇습니다. 생산적 복지라는 말은 다분히 정치적인 용어이지 경제학적으로 의미있는 용어는 아니라고 봅니다. 이런 개념을 창출한 배경을 보면 앞서 말씀하셨듯이 서구에서 실패한 경험을 되풀이하지 않고 우리 식의, 생산성을 저해받지 않으면서 할 수 있는 복지가 무엇인지 고민한 흔적은 분명히 보입니다. 하지만 생산적 복지라고 하는 경제학적 개념이 있는 것도 아니어서 그야말로 100사람이 100가지의 해석을 할 수 있는 다소 모호한 상태로 던져졌습니다. 내용을 들여다보면 생산성을 염두에 둔 부분도 분명히 있지만 어떤 데서는  복지만 일방적으로 생각하는 부분도 있고요. 종잡을 수 없는 분야들이 혼재되어 있습니다.

羅城麟 생산적 복지라는 말에 사회복지 분야에 종사하는 분들은 무척 거부반응을 보입니다. 말 자체는 간단합니다. 일단 우리가 사회복지 제도를 본격적으로 도입하겠다는 것이거든요. 그러면서도 근로 의욕이나 저축 의욕에 줄 수 있는 부정적인 영향을 최소화하고, 가난한 사람들의 자립 능력을 키워주는 방향으로 하자는 것이니 만큼 의미는 더 이상 복잡할 것이 없습니다. 이것을 많은 사람들이 자기식으로 해석하다 보니까 군더더기가 붙었습니다. 어쨌든 의미는 사회복지 제도를 도입하되 부작용을 최소화하면서 도입하자는 것이고, 선언적인 의미가 강한 것 같습니다.

司會   이런 혼돈이 생기니까, 경제적 입장에서는 생산적이라면서 왜 비생산적인가 하는 시각이 있을 수 있습니다. 또한 복지쪽 입장에서 보면 생산적 복지라는 것이 오히려 복지를 하지 않겠다는 정책이 아닌가 하는 반문도 하게 하는 것 같습니다. 한 복지학자는 “30여 년간 경제개발 정책을 선성장 후분배라는 경제 제일주의에 의해 실시해 오면서 최근 닥친 경제 위기를 합리화시키기 위한 것”이 생산적 복지라고 합니다. 아무튼 그분의 해석은 이것을 추진하는 입장과는 상당한 차이가 있는 것 같습니다.

金振洙 경제학 하시는 분들이 왜 생산적 복지라고 하면서 비생산적 요소가 들어가 있는가, 그러니까 비생산적인 부분을 다 없애야 한다고 생각하기 때문에 복지쪽 입장에서는 거부 반응이 생길 수밖에 없는 것이죠. 그래서 생산적 복지와 그냥 복지의 차이는 무엇이냐는 식의 농담도 많이들 합니다.

정부의 실업대책 오히려 근로의욕 저하시켜

(녹음이 안된 부분입니다. 노트를 보고 나름대로 적었으니 검토해 주십시오)

司會   그럼 다음으로 그간 추진된 실업대책에 대해 이야기를 해보았으면 하는데, IMF이후 정부가 갖가지 실업대책을 내놓았는데, 정부의 실업대책이 적절했다고 보십니까?

安鍾範 외환위기 이후 가장 처음 접한 문제가 고실업 문제였습니다. 이때 정부는 실업과 빈곤을 동시에 해결하려고 했습니다. 실업대책 중의 대표적인 것이 공공근로 사업이었습니다. 그런데 공공근로사업은 실업자가 반드시 빈곤자는 아닌데도 그렇게 대우를 했습니다. 모든 복지관련 정책은 외환위기 이후 생긴 복지수요와 그것과 별개의 복지수요를 구분해서 대책을 세워야 할 것입니다. 같이 놓고 보면 문제가 복잡해집니다.

司會   실업 대책 중 중요한 수단으로 공공근로 사업에 의존한 부분이 많습니다. 자료에 의하면 예산 지출의 90%가 근로 지출로 나타나고 있습니다. 공공근로 사업에 대해서는 불가피했다는 시각도 있고, 너무 비생산적이고 대표적으로 잘못된 정책이라는 시각도 있는데, 어떻게 생각하십니까?

金振洙 실업대책은 종합성이 확보되어야 합니다. 그러니까 취업상태에 따라 이에 적절한 대책이 제공되어야 한다는 것이지요. 말하자면 취업 중에 있는 근로자에게는 고용이 지속적으로 유지될 수 있도록 하는 대책이 필요합니다. 예를 들어 재교육, 향상교육 그리고 전환교육을 통한 고용유지대책이 수행되어야 하고, 실직자에게는 실직으로 인하여 빈곤으로 추락하는 것을 방지하는 대책을, 그리고 장기실직자등 실직빈곤자에게는 빈곤보호대책을 마련하여 제공해야 합니다. 즉 환자의 상황에 맞는 처방이 필요한 것과 같은 이치이지요. 그런데 정부의 실업대책은 실직에 대한 소극적 대응책으로 실업 결과에 대해서만 대책을 마련하는 형태로 편중되었지요. 그러다 보니 종합성은 잃게 되었고, 오히려 임기응변적인 공공근로사업에 치중 될 수밖에 없었구요. 결과적으로 대량실업에 대해서 효율적인 실업정책이 실행되지 못했고, 이 결과는 장기적으로 고실업 시대에 대응할 정책적 노하우도 마련할 기회로 활용하지 못한 아쉬움이 남게 됩니다. 이런 측면에서 볼 때 실업대책과 빈곤대책은 구분하여야 할 정책이 아니라 종합적 차원에서 상호간의 기능을 조화하여야 하는 과제를 안고 있다 할 수 있을 것입니다.

金永河 그것은 IMF라는 특수한 상황이었고, 더욱이 정권이 교체되는 과도기적 상황이었기 때문에 경제적인 합리성을 가지고 따지기보다는 정치적으로 이해할 수밖에 없는 일이라고 생각합니다.

羅城麟 너무 짧은 기간에 실업이 폭발적으로 증가했습니다. 이런 상황을 우리는 한번도 당해보지 않았기 때문에 정부는 굉장히 당황했습니다. 당시 정부의 실업 정책은 두 가지였는데, 하나는 겉으로 나타난 실업자 수를 줄여보자는 것이고, 다른 하나는 실업자들의 소득 수준을 너무 떨어지지 않게 하자는 것이었습니다. 이에 대한 대책으로 고용보험 등을 통해 정부가 보조해주자는 것이었고, 앞서 말한 실업자 수를 줄이고자 하는 정책은 경험이 없어 외국의 경우를 보고 공공근로 사업을 실시했습니다. 이는 단기적으로는 실업자수를 어느 정도 줄였지만, 장기적으로 실업자들에게 고용 능력을 갖게 하는 데는 실패한 것이지요.

司會   오히려 근로 의욕을 감퇴시킨 측면도 있지요.

羅城麟 그렇습니다. 낭비가 있었고 도덕적 해이가 있었다는 비난이 있지요. 이는 워낙 경험이 없었기 때문인데, 비난은 비난으로 받아들이고 앞으로 우리가 이러한 상황을 맞았을 때 어떻게 할 것인가를 미리 대비해야 할 것입니다. 교육이나 재취업 정책에서 낭비가 없게 사전에 대비하는 것이 중요합니다.

근로능력 상관없이 보조해주는 게 문제

司會   빈곤 대책과 실업 대책을 병행해야 할 것인가 구분해야 할 것인지도 중요한 토의 사항이 되겠습니다만 이 정도로 해두고 다음으로 국민기초생활보장법에 대해 이야기를 하겠습니다. 우선 금년 10월부터 시행한다는데, 준비 상황이 어떻습니까?

金振洙 국민기초생활보장법은 이미 도입할 때부터 문제가 있었습니다. 그것이 그 때 해결이 안 되었기 때문에 지금 문제가 생긴 것입니다. 국민기초생활보장법은 과거 생활보호법의 대상과 수준을 늘린다는 개념으로 도입되었습니다. 그런데 문제는 지급수준이 사회적 공감대를 형성하지 못할 것이라는 점입니다. 국민연금에서 최고로 가입되는 소득수준은 월3백60만원 입니다. 이 사람이 매월 9%씩 보험료를 내고 20년 후 받는 돈이 현재 화폐 가치로 계산하면 약 월 80만 원 수준입니다. 또 고용보험에서 실업수당으로 구직급여를 가장 많이 받을 수 있는 사람이 월 90만 원입니다. 그런데 공공부조에서 4인 가족을 기준으로 지급하는 돈이 93만 원입니다. 단지 가난해서 아무런 기여도 하지 않고 받는 돈이 지금 사회보험에서 공적연금이나 고용보험에서 보장받는 수준보다 높은 수준의 보호가 이루어진다는 것입니다. 이 문제가 첫 번째입니다. 그런데 시행 과정에서도 문제가 나타나고 있습니다. 이러한 비판에 부담을 느낀 정부가 대상자 선정에 대한 기준을 시행령 과정에서 변형시켰고 또한 대상 규모에 대한 엄격한 규정을 적용함으로써 기존 생활보호대상자와 이를 지지하는 시민단체의 반발로 이어지고 있는 점입니다.

安鍾範 결론부터 말씀드리면 국민기초생활보장법은 생산적 복지 개념이 생산에 비중을 두었든 복지에 비중을 두었든 간에 이 제도는 10월에 도입하면 두 가지 문제를 야기시킵니다. 첫째는 월 93만 원이라는 금액의 문제이고, 두 번째는 수혜 대상자의 문제입니다. 1백54만 명 정도로 잡고 예산 확보를 할때에는 1조2천억 원을 배정했습니다. 그런데 지금 이 상태로 가면 대상자가 5백만 명이 될 가능성이 있습니다. 구체적인 수치를 예로 들면 근로소득세를 납세하는 근로소득자가 약 1천2백만명이 있는데, 그 중에 세금을 1원이라도 납부하는 근로자가 작년 기준으로 약 50%입니다. 약 6백만명이 세금을 내지 않는데, 6백만명의 소득을 가진 사람들의 면세점이 년 1천2백만원, 월 1백만원입니다. 거의 93만원과 비슷하게 맞아떨이지지요. 그러면 조세 측면에서는 근로소득자 중에 반이 세금을 내지 않고 그 금액이 거의 비슷한데, 인원이 4인가족으로 6백만명입니다. 그렇다면 과연 93만원 보장하고 1백54만명을 잡아놓았는데, 10월부터 실제로 받았을 때 3백만명이 넘으면 재원수요가 기하급수적으로 늘어나 재원측면에서 수용하기 힘들게 됩니다. 또 모든 사람들이 자기 소득을 정확하게 신고했을 경우에만 가능하지 만일 어떤 사람이 월 1백만 원을 받으면서 50만원을 받는다고 속였을 때 정부에서 43만원을 지원해준다는 것인데, 과연 그런 사람들이 대부분이면 그 재원 또한 어떻게 마련할 것인가 하는 문제입니다.. 소득 파악을 위해 5월~7월까지 실제조사를 하지만, 조사 대상은 거의 생활보호대상자로 일용직이나 비정규직 근로자들인데 어떻게 파악할 것인가 하는 것입니다.

司會   거기다가 물론 조건은 붙지만 빈곤의 원인이나 근로능력의 유무와 관계없이 최저 생계비 이하는 대상자가 되는데요, 이것이 생산적 복지의 이 개념에 위배되는 것이 아닌가 하는 문제도 제기되고 있는데, 이 문제는 어떻습니까?

도덕적 해이 불러올 수 있다

羅城麟 크게 두 가지 문제가 있습니다. 첫째는 재정부담 문제이고 두 번째는 도덕적 해이 문제입니다. 재정부담이 큰 문제인데 나중에 이야기하기로 하고 도덕적 해이 측면에서 보면, 4인 가족 기준으로 보면 93만 원인데, 어지간한 사람이 취직해서 93만 원을 받기 힘듭니다. 그렇게 되면 열심히 일을 해서 90만 원 일한 사람은 3만 원을 받고 일을 하나도 하지 않은 사람은 수입이 없어 앉아서 93만 원을 받게 됩니다. 이건 굉장히 심각한 문제이지요. 93만원이라는 것이 앞으로 정치적인 이유로 계속 높아질 수 있습니다.

司會   지금까지 말씀하신 것을 정리를 하면 도덕적 해이, 소위 빈곤 원인이나 근로능력과 상관없이 생활보장을 해준다는 문제, 다른 사회보장수단과의 관계에 있어 적정선의 문제가 근본적인 문제인데, 왜 이런 문제가 충분히 검증이 안 되고, 언론에서 문제제기가 안 되었는지, 이렇게 중요한 제도를 도입하면서 한번도 토론에 부쳐지지 않았는지 의문입니다. 오늘 신문에 국민기초생활보장제도를 두고 예산당국과 시행주무부처간 마찰로 난항이 있다는 기사가 났는데, 이건 부처간 이견 이전에 본질적인 문제가 충분히 검토되었어야 하지 않았나요?

金永河 저도 같은 생각입니다. 이런 중요한 제도들을 사회적으로 검증하는 기구가 원활하게 작동해야 사회가 제대로 굴러가는 것입니다. 언론을 포함하여 여러 방향에서 모니터링이 잘 안되는 게 우리 사회의 약점입니다. 국회도 그렇고 언론은 더 말할 것도 없습니다. 어쨌든 지금이라도 여론이든 의회 차원이든 학문적 수준이든 지금까지 제기되었거나 이 제도에 잠재되어있는 제반 문제점들을 충분히 시간을 갖고 재검토하는 방향으로 갔으면 하는 생각입니다.

羅城麟 제가 현재 국민기초생활법 추진단 자문위원이기도 합니다만, 사실 복지부는 실시를 앞두고 굉장히 걱정을 하고 있습니다. 기획예산처와 예산 문제로 마찰이 있습니다. 기획예산처에서도 예산 확보 문제를 걱정을 하고 있습니다. 막상 신청자를 받으려다 다 보니 규모가 엄청날 것이라는 우려 때문입니다 그래서 생각해낸 것이 수혜 조건을 굉장히 까다롭게 하는 것인데, 문제는 여기에서 시작됩니다. 가령 도와주는 가족이 있고 그 가족이 소득이 얼마 이상이 되면 못 받도록 합니다. 이렇게 되면 수혜 대상이 되는 사람들의 반발이 심하게 되어 있습니다.

정확한 소득파악 불가능하다

司會   그렇다면 소득과 자산을 정확하게 파악하는 것이 가능한가요.

安鍾範 소득 파악과 도덕적 해이에 대해 말씀을 하셨는데, 우리는 이미 전례가 있습니다. 국민연금 자영자 확대를 99년 4월에 실시했는데, 그 문제도 굉장히 심각한 문제였습니다. 복지부가 3년에 걸쳐 자영자 소득파악에 대해 여러 가지 연구를 해서 만든 것이 자영자신고권장 소득이었습니다. 그것을 자영자들에게 보내 그것을 기준으로 국민연금에 가입시키겠다고 했더니 엄청나게 큰 반발이 생겼습니다. 만일 그것을 받아들이면 세금을 추징당할 것이라는 불안감 때문이지요. 그래서 정부는 자영자가 신청한 것을 다 인정해 주기로 했습니다. 그래서 생긴 문제는 실제로 자영업자들은 실제 소득보다 10분의 1로 줄여서 신고를 하게 되고, 그 상태에서 기존 가입자와 같이 통합해 운영하기 때문에 재분배 기능이 내재되어 있는 현 제도하에서는 결국 기존 가입자인 근로자들이 그 모든 피해를 다 입게 되어 있습니다. 그런데 그 문제를 그냥 덮어두었습니다. 그것이 직접 문제로 나타나는 것은 2008년 이후니까요. 똑같이 기초생활보장법에 대한 소득 파악 문제도 복지부가 사회복지요원을 활용해 국세청 자료를 참고해서 하겠다는 것인데, 이것도 실현이 불가능합니다. 왜냐하면 자영자의 경우 국세청에 세무자료가 있지만 생활보호대상자에 관한 자료는 과세 미달자이기 때문에 국세청에서 관리하고 있는 게 하나도 없습니다. 그리고 사회복지요원이 주거도 불안정한 임시직, 일용직 근로자를 어떻게 일일이 따라다니면서 조사를 하겠습니까? 소득파악을 사회복지요원을 통해 한다는 것은 제가 보기에는 불가능하고 속여서 신고를 할지라도 검증할 방법은 하나도 없습니다. 그렇다면 결국 국민연금 자영자와 마찬가지로 신청하는 대로 받아들일 수밖에 없습니다. 실제 소득이 100만원 넘는데도 50만원, 혹은 없다고 속여서 이야기할 가능성이 다분하다는 것이지요.

金振洙 자영자와 생보자는 경우가 달라 복지부에서는 소득파악은 문제가 없다고 했습니다. 이는 기존 제도를 아는 사람으로서는 매우 당황스러운 발언이라 할 수 있습니다. 국민기초생활보장법의 전신인 생활보호법에서 기존 대상자들을 두 가지로 구분합니다. 하나는 생계비를 지급하는 대상자들로 소득이 23만 원 이하인 경우입니다. 다른 하나는 생계비는 지급하지 않고 의료나 교육보호와 자립을 위해 융자를 해주는 자활보호대상자들인데, 그들은 소득이 23만원에서 24만원인 경우입니다. 그런데 대상자수는 소득이 한푼도 없는 사람들에서 23만 원까지는 약30만명밖에 안되는 반면에, 23만원에서 24만원까지 겨우 1만원차이에는 오히려 70만명이 넘는 도저히 이해할 수 없는 숫자를 보이고 있습니다. 이런 숫자의 불가사의는 생활보호예산 1조7천억이 책정되어 지방자치단체로 보내는데, 생활보호대상자 일인당 지급해야할 생활비 얼마를 주라고 하면 예산 나누기 머릿수가 되거든요. 그러면 지차체에서는 예산액만큼 대상자를 정하고, 예산 부족으로 대상자속에 포함되지 못하는 사람은 자활보호대상자로 혜택을 주었습니다. 그러니까 기존 생활보호법은 그저 예산에 맞춘 집행이었고 이는 정확한 자료를 근거로 한 것이 아니라는 것이지요. 이것이 문제입니다. 이렇게 기초 정보가 엉망인 상황에서 국민기초생활보장법으로 넘어가면 대상자 선정이나 보호수준에서 수혜당사자들도 당황스러울 만큼 제도 운영이 주먹구구가 될 수밖에 없게 되기 때문입니다. 일부에서는 현재 지적되고 있는 대상자 선정에서 생활보호대상자였다가 대상자에서 제외되는 사람이 몇 명이나 되느냐고 합니다. 그럴 수 있지만 도대체 어떻게 된 제도가 그런 일까지 일어날 수 있습니까? 대상자가 30만명에서 1백50만명 이상으로 늘어났는데, 기존에 수혜를 받던 사람들이 오히려 제외된다는 것은 문제가 아닐 수 없습니다. 또한 받다가 못 받는 사람은 말할 것도 없고, 받게 되는 사람들 중에도 왜 누구는 더 받고 누구는 덜 받는냐 하는 것도 시비거리가 됩니다. 결국 이러한 모든 것이 기초 준비가 전혀되지 않은 상태에서 모든일을 처리하고자 하는 데에서 발생하는 혼란이지요.

司會   그런 문제가 아주 심각하군요. 재정문제도 그렇고, 금년도 1백54만명이 대상자로 되어있는데 만일 그 수가 훨씬 늘어났을 때는 어떻게 대처해야 합니까? 제대로 한다면 추경을 편성하지 않으면 예산에 맞춰하는 수밖에 없는데요.

羅城麟 복지부에서는 기존의 기초생활보장 관련 지출이 1조 3천억원인데, 그것으로 충분하다고 합니다.  빈곤층을 현재 추산하듯이 1백 54만명 정도라고 할 때 그에 소요될 보조금이 1조 2천억 원 정도 들어갈 테니 그렇게 생각하는 것이지요. 문제는 대상자가 훨씬 늘어날 것이라는 것이지요. 그렇게 되면 최소한 2조원 정도의 돈이 더 필요하게 됩니다. 그러면 추경을 편성하느냐 아니면 기존의 부족한 돈을 대상자 수로 나누어 주느냐 하는 것인데, 그 두 가지 중 하나가 되겠지요. 분명한 것은 신청을 받아서 하면 2조원 정도의 돈이 더 필요합니다.

司會   행정비용도 엄청나게 많이 들지 않겠습니까? 현재 조사 요원은 다 확보가 되어 있나요?

金振洙 당연히 모자랍니다. 이는 양적 측면과 질적측면에서 동시에 지적될 수 있는 데요, 먼저 복지부에서는 소득파악을 위해서 사회복지전문요원을 활용한다고 하는데, 이를 위해서 기존 3000명에서 작년1200명을 충원했고, 올해 600명을 충원할 예정이고, 거기다 사회복지사들과 일부를 복지관에서 지원을 받고 심지어는 사회복지학과 학생들을 실습 대신 동원하겠다고 합니다. 그런데 제가 알기로는 사회복지학과에 소득조사에 대한 과목이 없습니다. 오히려 세무학과 학생들이라면 또 공감이 될지도 모르지요, 가난하고 장애를 가진 사람들을 어떻게 돌볼 것이냐는 것을 배운 학생들이 그 사람이 진짜 가난한가 아닌가를 확인하는 것은 배운 것과는 거리가 먼 것이지요.

羅城麟 외국의 경우는 일단 자신이 신고를 하면 받아들여 한두 달은 혜택을 줍니다. 그 다음 이상하다 싶으면 사회복지요원들이 감시를 나갑니다. 이 방법은 돈이 굉장히 많이 들지요. 경우에 따라선 24시간 집 근처에서 망을 보는 등 철저히 검증을 합니다. 만일 실제 소득을 속인 것이 발각되면 그 동안 혜택받은 것을 다 물어내야 하는 등 이런 식으로 하고 있습니다.

기금 고갈되지 않기 위해선 두 배의 보험료 내야

司會   다른 나라는 법 관념이 확립이 되어 있어 그런 방법이 가능할지도 모르지만 우리 나라는 아마 그랬다가는 큰일 벌어질 겁니다. 그런 문제점은 나중에 대책 차원에서 좀더 이야기하기로 하고 이제는 사회보험 이야기를 하도록 하겠습니다. 사회보험제도 중에서 현정부에 와서 완성된 것도 있고 확대된 부분도 있는데, 현재 우리가 운영하고 있는 사회보험제도에 대해 평가를 좀 해주셨으면 합니다.

安鍾範 하나라도 괜찮은 것이 있으면 좋겠는데, 우리의 사회보험제도는 모두 문제가 심각합니다. 특히 4대 사회보험제도가 공적연금, 의료보험, 산재보험, 고용보험인데, 가장 심각한 게 공적연금제도입니다. 공적연금은 국민연금, 군인연금, 공무원연금, 사립학교 교원연금 네 가지입니다. 군인연금은 제도도입 때부터 적자가 누적되어 왔고, 예산 지원에 대한 통계조차도 정확하게 밝히고 있지 않은데 연 6천억원~7천억원이나 된다고 합니다. 공무원 연금도 올해 1조원을 융자를 해주었다고 합니다. 공무원 연금 자체 적자가 1조원을 훨씬 넘고 있고, 시간이 지나면 지날수록 적자가 누적되어 2020년이 되면 20조~30조에 이를 것으로 보입니다. 국민연금도 마찬가지로 98년 법 개정을 통해서 퇴직전 임금대비 연금비율인 급여율을 70%에서 60%로  낮추었기 때문에 적자 시점도 10년쯤 늦추고, 기금고갈 시점도 2040년 이후라고 합니다. 그러나 40-50년후에 기금고갈이 되지 않게 하기 위해서는 9%의 보험료를 20% 이상으로 올려야 한다는 것입니다. 결국 두 배가 넘는 보험료를 내야 하는데, 과연 우리 국민이 그것을 감당할 수 있느냐 하는 문제인데, 못합니다. 그것을 안 하면 일반회계에서 예산의 반 정도를 거기다 지급을 해야 합니다. 이 정도로 문제가 심각한데도 불구하고 개선의 노력도 의지도 없습니다. 이와같이 공적연금의 경우는 어느 하나도 재정상 문제가 없는 게 없지만 그 심각성이나 파급효과를 고려한다면 국민연금이 가장 문제가 큽니다. 그리고 의료보험의 경우는 적자를 재정에서 지원하고 있고, 7월1일부터 사업장하고 기존의 조합하고 통합해 운영하겠다는 것인데, 이 또한 국민연금의 자영자 확대하고 똑같은 문제를 안고 있다는 거지요. 현재 직장 의료보험은 흑자이고, 자영업자가 주로 많이 가입하고 있는 지역의료보험은 적자가 엄청나게 누적되어 통합하겠다고 하는데, 이는 결국 근로자에게 엄청난 피해를 주겠다는 것입니다. 그것이 과연 7월1일부터 통합되어 재정이 제대로 운영되겠느냐도 의문입니다. 고용보험은 현재 문제가 없어 보입니다. 그렇지만 98년 10월부터 4인 이하 사업장까지 확대해 모든 사업장 근로자에게 다 적용을 시켰습니다. 그리고 산재보험의 경우는 올해 7월 1일부터 4인 이하 사업장까지 확대해 적용합니다. 현 정부 들어와서 기존의 각 사회보험제도가 가지고 있던 문제를 재정적으로 더 악화시키도록 제도의 개편을 한 것입니다. 고용보험과 산재보험은 그나마 재정이 건실해 큰 문제가 없었음에도 불구하고, 모든 사업장 근로자들에게 다 적용을 함으로써 재정의 문제가 생길 소지가 커졌다는 게 현재의 상황입니다.

사회보험제도 복지기능에 너무 치우쳤다

司會   국민기초생활보장법이 상당히 문제가 많다는 인식을 가졌는데, 그보다 더 심각하군요. 그렇다면 왜 이렇게 심각한지 좀 이야기를 해주시지요.

金振洙 연금 제도라는 것이 어쨌든 낸 돈보다 많이 가져가면 문제가 되지 않겠습니까? 그것이 근본적인 문제입니다. 이것이 끝까지 저부담 고급여로 가는 게 아니라 다음 세대에 가서는 고부담 저급여가 되든지 재정 자체가 무너지게 되는 것이 문제라는 것이지요. 그렇게 되면 우리의 자식 세대들은 할어버지 세대들이 다 가져가고 우리보고 부담하라고 한다면 그 제도를 깬다고 해도 할 말이 없습니다. 이것이 너무나도 뻔한 이야기인데 전혀 고치지 못하는 게 근본적인 문제입니다. 더군다나 노령화 사회가 되면 연금지급기간이 늘어날 것이고 또한 연금 없이는 미래 노령사회를 상상할 수 나 있겠습니까? 정말 답답한 상황입니다. 의료보험은 조금 다른 측면에서 문제가 됩니다. 우리 나라의 경우 자기 부담 수준이 너무 높습니다. 또한 가장 문제가 되는 것은 시스템 운영의 문제입니다. 그 동안 우리 나라의 병원 시스템은 자유 시장 경제 체제였습니다. 그러나 사회보험은 사회적 시장 경제체제입니다. 이것이 함께 결합하다보니 상호간에 마찰이 되어 의료수가 등 여러 가지가 문제가 되는 것입니다. 이것을 해결하는 것은 쉽지 않습니다. 그런데 우리는 의료보험 문제를 통합주의냐 조합주의냐만을 놓고 싸운 것입니다.  사실 의료보험의 관리운영체계는 그렇게 중요한 것이 아닙니다. 어떤 관리운영방식을 통합이냐 조합이냐를 선택하는 것보다 어떻게 운영하는가가 중요한 것입니다.

司會 사회보험제도는 복지 기능과 보험 기능 등 두 가지 기능이 있는데, 우리는 너무 복지쪽에만 치우쳐 보험기능이 취약해 그런 문제가 제기되고 있는 것이 아닌가 합니다.

羅城麟 우리의 사회보험제도는 형태적으로는 선진국 수준에 못지 않습니다. 그런데 문제는 재정의 취약성과 형평성의 문제입니다. 먼저 형평성에 관해선 소득 파악이 제대로 안 된 상태에서 소득재분배의 성격을 가지고 있기에 소득을 제대로 신고하지 않는 사람(예: 사업소득자)과 제대로 신고하는 사람(예: 봉급생활자) 간에 엄청난 불평등이 생겨났습니다. 그래서 심각한 문제가 제기됩니다. 재정 취약성이 생긴 이유는 태동할 때부터 생겼습니다. 공적연금을 도입할 때 정치적인 이유가 있었고, 경제적인 이유가 있었습니다. 우선 정치적인 이유는 이런 좋은 제도를 도입함으로써 국민들의 지지를 얻는 목적이었고, 경제적인 이유는, 나중에 수지가 어떻게 되든 우선 들어온 기금을 저렴하게 경제발전을 위한 투자재원으로 빌려쓰자는 목적이었습니다..

내자동원용으로 만들어진 연금제도

金振洙 원래 우리 나라는 국민연금으로 시작한 것이 아니라 국민복지연금 제도를 1972년도에 만들었습니다. 그때는 내자 동원의 필요성에 의한 것입니다.

羅城麟 그 생각을 공무원들이 아직까지 가지고 있습니다. 복지부 사람들은 걱정하지 말라고 하는데, 나중에 고갈이 되면 그때가서 제도를 바꾸어서 젊은 사람들한테 받아서 나이든 사람들한테 주면 된다고 합니다. 그것은 굉장히 위험한 생각이지요. 그것은 노령화되어 가는 인구구조상 젊은 사람들의 부담이 너무 커집니다. 그것을 감추고 엉뚱한 이야기를 하고 있는 것입니다. 또 재정이 점점 취약해지는 것은 공무원연금이나 사립교원연금의 경우 평균 소득을 기준으로 하는 게 아니고 은퇴하기 마지막 연도 소득을 기준으로 하기 때문입니다. 이것은 말이 안 되는 것이지요.

金振洙 제도에 대한 설명을 조금 더 드리자면, 안 교수님이 말씀하신대로 연금의 종류는 네 가지가 있는데, 그 중에 세 가지는 공무원, 군인 사립교원으로 분리되는 특수직역으로 제도가 거의 같습니다. 국민연금은 다른데, 농어민 근로자 자영자로 되어 있습니다. 둘은 제도가 많이 다릅니다. 돈 내는 것과 급여를 주는 것과 계산 방식이 다릅니다. 국민연금에 비해 특수직역은 훨씬 많이 주게 되어 있습니다. 20년 가입하면 연령에 관계없이 마지막 월급의 50%를 줍니다. 그런데 국민연금은 20년 가입하면 평균 소득의 30%를 받습니다. 20%의 차이가 있지요. 또 가입기간이 일년씩 늘어날 때마다 특수직역은 2%씩 올라갑니다. 반면 국민연금은 1.5% 올라갑니다. 계속 차이가 나는 것입니다. 게다가 특수직역은 마지막 봉급액이고 국민연금은 전체 가입 기간에 대한 평균입니다. 그러다 보니 지금 국민연금보다는 특수직역이 일인당 적자가 훨씬 많이 나게 되고, 또 기금 고갈도 금방 오게 됩니다. 이런 문제가 군인연금은 이미 나타났지만, 실제 절대 액수가 7000억원 수준으로 얼마 크지 않아 그냥 넘어갔고, 공무원연금의 적자가 금년에 3조원이라지만 그것도 어떻게 될지 모릅니다. 사립교원은 정년이 65세까지니까 나이가 들어서도 보험료를 계속내고 연금받는 기간이 짧아 상대적으로 양호합니다. 국민연금의 문제는 일인당으로 볼 때 적자는 적게 나지만 가입대상자의 규모가 1천만명을 넘고 있어 너무 크다는 것입니다. 따라서 적자가 나면 그 규모가 군인연금처럼 국가가 세금으로 메꿀 수가 없다는 것이지요. 그래서 지금 같이 운영해서는 절대 안 된다는 것입니다.

司會   그래서 그 문제에 대해 연구도 하고 있는 것 같은데, 왜 이런 문제가 좀더 심각하게 다루어지지 않을까요?

金永河 항상 답답한 문제입니다. 보통 후진국에서 과시를 하기 위해 항공, 철강, 자동차 등에 무리한 투자를 먼저 시작하는 이른바 과시투자의 병폐가 많은데, 사회보장제도도 후진국에서 실제 수요나 감당능력보다는 체면치레용으로 분수에 맞지 않게 무리하게 도입을 하는 경우가 있습니다. 일종의 정치적인 선택이지요. 국민기초생활보장법도 이와 맥이 같다고 봅니다. 시행도 하기 전에 벌써 많은 문제점이 노출되는데도 제대로 논의가 안된 채 그냥 떠밀려 가고있는 것이 문제입니다. 국민연금도 초기에 신중하게 연구를 하지 않고 당장 재정적 필요성에 쫓긴 나머지 조세 대용으로 시작부터 먼저 한 것이 문제의 시발이었지요. 의료보험이나 군인, 공무원등의 특수직역연금도 마찬가지입니다. 특히 특수직역연금의 심각한 문젯점들은 이미 오래전부터 노출되었고 수없는 개선논의가 있었음에도 불구하고 전혀 개선의 기미가 보이지 않는 것은 대체로 직업이기주의의 산물이라고 생각합니다. 공무원과 군인들이 국정을 주도하면서 고급여 저부담 체제로 시스템을 처음부터 왜곡시켰기 때문입니다. 어쨌든 문제가 이렇게 심각한데도 잘 고쳐지지 않는 것은 사회적인 교정시스템이 제대로 작동되지 않는다는 단적인 예입니다. 지금이라도 국민기초생활보장법에 문제가 있다면 당연히 문제가 숨김없이 제기되고 시정이 되어야 합니다. 국민연금만 해도 몇 년 동안 계속 이 문제의 심각성이 논의가 되는데 한번도 문제를 정면으로 해결하려는 노력들이 보이지 않고 있는 것은 참으로 답답한 노릇입니다. 공무원연금, 군인연금도 마찬가지로 어제 오늘의 일이 아닙니다.

책임지기 싫어하는 공무원들

司會   결국 당장 발등에 떨어진 문제가 아니니까 그렇습니다. 가령 국민연금 문제만 하더라도 지난 번 토론에서도 이 문제에 대해 이야기했지만, 선거 때 여당은 여당이지만 야당은 이 문제를 가지고 그렇게 물고 늘어졌습니다. 그런데 급여를 줄이고 부담을 늘린다든가 하는 등 뭔가 대안을 제시해야 하는데, 대안은 없고 오히려 더 확대하는 쪽으로 정강정책을 내놓으니까 문제가 아닐 수 없습니다. 그런데, 김대중 대통령은 이 문제의 심각성을 알고 계실까요?

安鍾範 제가 보기에는 모르고 계신 것 같습니다. 아까 학계에서도 연구가 많이 되었는데, 왜 문제 제기가 되지 않느냐고 말씀했는데, 사실 국민연금 제도를 개혁해 보고자 하는 노력이 그 동안 꾸준히 있었습니다. 지난 번 정권 때 김영삼 대통령은 이 문제를 보고 받고 상당히 놀라 국민연금 개선 기획단을 만들었습니다. 거기서 나름대로 문제 제시를 하고 그 당시 모든 전문가들과 노사가 합의한 안을 만들었습니다. 그런데도 그것을 복지부에서 받아들이지 않았습니다. 마찬가지로 이번 정권 들어와서는 대통령이 듣고 놀라 조직한 것은 아니지만, 외부에서 공,사적 연금 개선을 하는 게 좋지 않냐고 해 기획단을 조직해 합의를 거쳐 안을 만들었다고 들었습니다. 그런데 또 복지부에서 받아들이지 않을 가능성이 있습니다. 국민기초생활보장법은 경제론자와 복지론자의 입장 차이가 있습니다. 한쪽은 재정이 중요하다고 하고 한쪽은 복지가 중요하다고 하는 중간에 복지부가 끼어 있지만 국민연금의 경우는 모든 사람들이나 이해집단들이 개혁하자고 하는데 정부와 복지부가 버티고 있는 것입니다.

羅城麟 나중에 발생할 문제인데 지금 자기들이 비난을 받기 싫다는 것이지요.

金振洙 우리 나라의 모든 노후보장체계들이 다 재정적으로 문제가 있고 들쑥날쑥합니다. 퇴직금 제도는 아직 그대로 있고, 개인연금제도는 도입했는데 그 기능이 무엇인지 잘 모르겠고 하는 여러 가지 문제들이 있습니다. 그런데 이런 문제를 전문가 집단과 경총, 노총이 함께 모여서 이야기를 하면 의외로 설득이 됩니다. 사실 노동자 입장에서는 어쨌든 40년 가입하면 60%로 받게 되어 있고 퇴직금도 있는 것이니까 받겠다고 주장하기 쉽고, 반면 사용자 입장에서는 도대체 퇴직금  부담액 8.3%가 아직도 있어야 하는 이유가 뭔가 하는 등 노사가 첨예하게 대립할 수 있는 문제들도 있습니다. 그런데 이번에 국민연금 제도를 개선하려고 하면서 노사가 좀 양보를 해 현재 보험료율을 9% 수준에서 묶어 보자고 했습니다. 그러면 사용자 단체에서는 득을 보는데, 이를 노동자 측에서 흔쾌히 응한 것입니다. 만일 공적연금이 20%가 되고 퇴직금이 8.3% 해서 28.3%면 그건 안 된다고 스스로 받아들인 것이지요. 사용자측에서도 기왕 9%가 되었으니 퇴직금 8.3%는 손을 대지 말자고 해 양쪽 모두 조금 아쉽지만 합의를 보았습니다. 해당 당사자들이 이렇게까지 양보해서, 정부에서 해야 하는 일을 민간에서 도와주는구나 하고 결론을 내리면 오히려 관계 정부부처에서는 굉장히 거부 반응을 보이고 있는 실정입니다.

목표효율성제도 도입으로 복지제도의 실효를 높여야

司會   그럼 이제 까지 각론 복지 제도에 대해 문제를 제기했으니 이에 대한 대안을 제시해 보도록 하겠습니다. 우선 생산적 복지가 제대로 되기 위해선 어떻게 되어야 합니까?

安鐘範 생산적 복지가 되기 위해서는 복지제도의 실효성을 높이는 것입니다. 그것은 바로 목표효율성 개념을 적용하자는 것입니다. 목표효율성이라는 것은 실제 복지 혜택이 필요한 수혜자들 즉, 국민연금이면 퇴직한 노령자들, 국민기초생활보장법은 저소득 빈곤층 등이 실제로 필요가 어느 정도이고 현재의 제도가 그들의 복지 수요에 대한 욕구를 어느 정도 충족시킬 수 있는가가 바로 그것입니다. 우리의 경우 지금 현재 과연 어떤 제도가 목표효율성이 떨어지고 어떤 제도가 가장 높은지 점검을 해야 합니다. 그것을 하지 않은 상태에서 생산적 복지 개념을 도입해 기존의 제도를 확대하고 새로운 제도를 도입한다고 해도 여전히 비생산적일 가능성이 있습니다. 그래서 목표효율성 개념을 도입하고 생산적 복지를 하기 위해서는 이제는 일단 복지제도를 시행해 놓고 재원을 마련하겠다는 생각에서 벗어나 재정을 어느 정도 확보해 놓은 상태에서 새로운 제도를 도입한다든가 기존제도를 확장해야 한다고 생각합니다. 그러기 위해서는 네 가지 단계가 있습니다. 첫 번째 단계는, 재원조달을 위해 기존의 모든 사회복지제도를 점검해야 합니다. 다시 말해 목표효율성이라는 개념에서 낭비가 있었으면 낭비를 줄임으로써 그만큼 재원을 창출할 수 있는 것입니다. 두 번째 단계는, 기존의 세출 구조상 시기적으로 그 만큼의 세출이 필요없는 부분이 분명히 존재합니다. 예를 들어 국방비의 경우 남북정상회담이 잘 되면 비용이 줄어들 테고, 경제에 관련된 것도 민간 주도형이 되면 경제 부분의 세출도 줄일 수 있습니다. 이렇게 해서 생기는 여유 자금을 복지예산으로 돌리자는 것입니다. 세 번째 단계는, 복지와 관련된 주변 제도를 미리 정비해서 새롭게 창출될 가능성이 있는 복지 수요를 미리 억제하자는 것입니다. 예를 들어 절대적 빈곤도 중요하지만 상대적 빈곤도 중요합니다. 상대적 빈곤감을 느끼는 것은 고소득층들이 과소비를 하고 소득이 많아지는 데 대한 불만 때문입니다. 이것을 막기 위해서는 금융소득종합과세와 주식양도차익과세를 강화하는 등 조세제도의 정비와 기존의 교육제도도 대입 위주보다는 그 이전의 교육으로 제도 개편을 하여 사전에 교육을 통해 빈곤층 발생을 억제하는 것이 필요합니다. 그것을 통해 미래에 발생 가능성이 있는 복지 수요를 미리 줄여 재원을 마련해보자는 것이지요. 네 번째는, 이제 그래도 새로운 재원을 조달해야겠다는 국민적 합의가 있다면 방법은 세금을 더 거두는 것입니다. 세금을 더 거두자면, 무작정 일률적으로 세율을 올리기보다는 탈세를 줄이는 것이고, 기존의 납세자들 가운데 자신의 소득이나 능력에 비해 세금을 덜 내고 있었던 사람들한테 세금을 더 거두어 그것을 통해 복지재원으로 활용하자는 것입니다. 이것은 아까 말씀들인 관련제도 정비와 상통합니다.

司會   아주 포괄적인 말씀인데, 결국 정리를 하면 목표효율성의 개념을 도입해 과연 제도의 실효성이 얼마나 있는지 점검하자는 것과 재원을 어떻게 마련할 것인가에 중점을 두어야 한다는 말씀이군요. 그렇다면 생산적 복지로 간다고 할 때 복지를 추구하는 과정에 있어 반드시 국가가 하지 않고 민간에서도 참여할 수 있는 방안이 없습니까?

사회보험제도에 민간의 참여 가능성 검토할 때

羅城麟 사회 보험제도는 처음에는 민간보험 시장에 맡기기보다는 국가가 해야 합니다. 경제학적으로 도덕적 해이라든지 역선택 문제라는 것이 있기 때문입니다. 하지만 그것이 정착되면 민간 시장에 넘길 수 있습니다. 영국의 경우 의료보험을 보면 완전무료인 국가보건시스템(NHS)이 있는데, 그럼에도 부파( BUPA ) 라고 해서 민간 의료보험이 병행해 있습니다.

司會   정주영 씨나 이건희 씨 같은 사람들이 사회보험을 가입할 이유가 있습니까? 다시 말하면 기본적으로 사회보험제도를 실시하되 능력 있는 사람은 좀더 많이 부담하고 더 좋은 서비스를 받을 수 있는 것인데, 이런 발상이 생산적 복지를 생각하는 큰 줄기에서 가능하지 않을까요. 물론 형평성 문제가 있지만 국가의 부담은 줄어들 텐데요. 그런 차원에서 사회복지를 전공하는 사람들은 그런 논의에 대해 상당히 거부 반응을 보이는데, 김 교수께서는 어떻게 생각하십니까?

金振洙 뉘앙스의 문제입니다. 그 동안 우리는 사회보험의 민영화라는 말을 해왔습니다. 그런데 선진국에서는 그런 말을 쓰지 않고 민간참여라는 말을 쓰는데, 우리도 그렇게 했다면 덜 자극적이었을 것입니다. 그러나 틀림없이 부분적으로 돈 많은 사람들이 참여해야 할 이유가 있습니다. 지금 말씀하신대로 시회보험 전체적인 것을 다 민영화하자는 것은 아니니까요. 그리고 정말 고소득자가 의료보험에 가입해야 할 이유가 있습니다. 그 사람들이 돈을 내주어야 가난한 사람이 병원에 갈 수 있으니까요. 국민연금도 마찬가지이고, 산재보험은 사고율이 높은 기간산업이나 영세업종에 사무직등 사고가 거의 없는 업종에서 도와주어야 하고, 고용보험에서는 고용이 불안정한 계층에게 고용이 안정된 계층이 납부한 보험료로 지급되어야 재정조달이 가능한 것이지요.

羅城麟 민간시장제도를 활용할 때 반발하는 이유는 불평등하다는 것입니다. 부자들은 많은 돈을 내고 더 나은 혜택 받을 수 있어 좋지만  부자들 것이 빠져나가니까 남아 있는 사람들의 서비스가 나빠진다는 것이지요. 하지만 그것은 해결할 수 있는 방법이 있습니다. 빠져나간 사람들이 보조해줄 수도 있고 조세제도로 보완할 수도 있구요. 그런 문제 때문에 거부 반응을 보이면 안됩니다. 또 민영화라는 말을 쓰지 말고, 병행을 하면서 민간보험과 사회보험을 병행하면서 그 두 가지 간에 경쟁을 시키면 됩니다.

司會   생산적 복지와 관련해 더 이야기 해야할 부분이 있다면 무엇입니까?

金永河 동태적으로 보면 걱정이 되는 부분이 있습니다. 우리 사회가 감당할 수 있는 잠재적 능력과 사회보장제도의 총체적 우선순위를 반드시 따져보아야 합니다. 지난 30년 동안 우리는 고도 성장을 해오면서 굉장히 빠른 속도로 소득이 늘어났고 인구구성도 급격히 바뀌었습니다. 그런데 향후 한 세대, 다음 30년 동안에도 우리 경제가 과연 과거와 같이 빠른 속도로 경제성장을 계속할 수 있겠는가 하는 측면에서 보면 문제는 전혀 달라질 것입니다. 성장과 발전의 기초적 조건과 환경은 물론 내재적 다이나미즘도 예전과는 전혀 다른 경색적 경쟁의 시대로 진입하고 있다는 조짐이 여러군데서 나타나고 있습니다. 이제는 고도성장 시대가 끝났다는 사실을 겸허하게 받아 들여야 할 때입니다. 이런 측면에서 보면 우리가 감당할 수 있는 사회 복지의 총체적인 수준은 의외로 우리 스스로가 생각하는 잠재능력보다 훨씬 밑돌지도 모릅니다. 물론 이상적으로 복지를 골고루 갖추고 자유와 평등의 이념에 맞게 현대적인 복지국가의 열망을 달성해 나가는 것은 바람직하지만, 우리가 감당할 수 있는 복지의 총량에 대해서는 생각을 다시 해보아야 합니다. 좀더 구체적으로는 재원을 염두에 두어가면서 복지의 수준을 따지는 게 순서라고 생각합니다. 그래서 좀 복잡하지만 우리가 감당할 수 있는 능력, 특히 장기적으로 예측 가능한 재원조달능력을 먼저 상정해놓고 기존 사회보험은 어떻게 개선하고 새로운 복지제도는 어떤 순서로 어떻게 도입하는 것이 최선인지를 냉철하게 그리고 경제적 합리성을 바탕으로 따져볼 필요가 있읍니다.

조세정책과 조화를 이루어야

司會   다음으로 국민기초생활보장법에 대한 대안과 개선 방향에 대해 토의해 보겠는데, 금년에 실시를 해야된다고 봅니까?

安鍾範 제 생각에는 실시를 연기해야 한다는 생각입니다.

羅城麟 우선 실시하겠다니까 실시하게 될 터인데, 두 가지로 이야기할 수 있습니다. 하나는 10월 달까지 4~5개월 남았는데 그 동안 좀더 체계적으로 문제점을 논의하자는 것이고, 또 하나는 올해는 큰 문제는 없습니다. 석 달만 시행하면 되니까요. 그러면 문제점이 나타날 것이고, 그것을 가지고 내년에 시행할 때 수정을 하는 방법입니다.

金振洙 그건 좀 어려울 것 같습니다. 현실적으로는 실시하지만 현행 생활보호법에 의해 일부 혜택을 받고 있는 사람들이 있기 때문에 그것을 시행하지 않는다고 해서 큰 문제가 생기는 게 아닙니다. 우선 기존의 생활보호법을 유지하면서 보완해서 가는 게 좋다는 생각입니다.

金永河 저도 전적으로 같은 생각입니다. 실시하기 전에 재론을 하는 것이 좋을 것 같습니다. 다만 기술적으로 어떤 방식으로 재론을 하는가 하는 문제가 있읍니다. 예컨대 언론에서 새롭게 관심을 가지고 이슈를 만들어가는 경우가 있는데, 언론은 어떤 계기가 없으면 그냥 지나치는 게 생리인데 누군가 그런 것을 문제화시키는 게 중요합니다. 관심을 가진 각계에서 정당의 정책위원회 등에 정리된 견해들을 전달해 재론할 동기를 만들어 주는 게 중요합니다.

司會   나교수께서 좀 다른 의견을 이야기했지만 나머지 세분은 금년에 시행하는 것은 무리이고 충분히 재검토해서 시행여부와 방법을 결정해야 된다는데 견해가 일치되고 있습니다. 다음으로 안 교수의 발제 논문에서 국민기초생활보장법을 반드시 복지적 수단으로 할 것이 아니라 조세 정책으로 할 수 있는 방안을 제안하면서 그 예로 미국에서 실시하고 있는 EITC(Earned Income Tax Credit: 근로소득보조세) 등의 제도를 대안으로 들었는데, 그 부분을 좀 설명해 주시지요.

安鍾範 사실 제가 EITC를 도입하자는 주장은 92년부터 했습니다. 그 당시에는 우리의 시회복지지출부분 중에 공적부조 예산이 너무나 취약했습니다. 그럴 바에는 아예 조세제도 안에 포함해 공적부조 예산을 늘려 보자는 취지였습니다. 지금은 국민기초생활보장법이 막대한 예산이 투입되어 실시하려고 하는데 이는 너무 낭비가 심하니까 오히려 EITC에 포함시켜 장기적으로 낭비를 줄여보자는 취지입니다. 이것을 도입하는 목적은 두 가지입니다. 하나는 지금 현재 국민기초생활보장법이 근로능력의 유무와 상관없이 지원을 하는 제도 안에서는 근로의욕이 저하될 수밖에 없다는 것입니다. 그것을 해결할 수 있는 가장 좋은 제도 중의 하나가 EITC입니다. 미국이 오래 전부터 이 비슷한 형태의 NIT(Negative Income Tax: 負의 소득세)라는 것을 도입하려고 20년 가까이 논의하다가 EITC를 도입하면서 기존의 공적부조를 다 흡수했습니다. 우리도 그와 마찬가지로 그런 효과적인 제도가 필요하고, 또 하나 중요한 문제는 국민기초생활보장법의 집행상의 문제와 소득파악입니다. 소득파악은 사회복지요원을 가지고는 안 된다는 것입니다. 그래서 장기적으로 국세청에서 소득파악 업무를 담당하는게 바람직하고, 보험료 징수도 사실은 국세청에 하는 게 가장 바람직합니다. 그런 측면에서 EITC를 도입하는 게 좋습니다.

金振洙 근본적으로는 찬성합니다. 그러나 소득파악이라는 것을 EITC와 연계해 해나가야 한다는 것이지 EITC가 도입되면 소득파악이 된다는 것은 아닙니다. 어떤 제도가 도입되더라도 해결해야 할 근본적인 문제는 남아 있다고 봅니다.

安鍾範 제 말씀은 국세청의 조직을 이용하자는 뜻입니다. 어차피 신고를 받을 때 검증할 수 있는 잣대가 하나도 없습니다. 하지만 사후 검증이 되는 유일한 기관이 국세청이라는 것이지요. 사회복지요원들이 물어보고 신청받은 것은 나중에 검증할 수 있는 방법이 없습니다. 그러나 국세청은 지금 소득 파악이 되지 않아도 향후 5년 후라도 발각되면 몰수하는 장치를 갖추고 있습니다.

司會   조세정책과 조화를 이뤄 같은 목적을 달성할 수 있다면 훨씬 더 효율적이라고 생각합니다.

金永河 물론 조세정책 자체의 재분배 역할이 크지요. 그러나 현실적으로 인력부터 시작해서 조세인프라가 얼마나 따라갈지 그런 것도 문제라고 생각합니다.

지급률 내리고 삼층보장 장치 마련

司會   사회보험제도에 대해서는 일단 문제 인식을 하는 게 중요하다는 생각입니다. 그 다음에 안 교수의 발제 논문을 보니까 연금의 이원화 문제를 제기했더군요. 기초연금 부분은 통합을 하고, 추가보장을 하는 소득비례연금은 기존 연금제도에 포함하는 안을 말씀하였는데, 이것이 의료보험제에서 통합주의, 조합주의 하는 것과는 다른 것인지요?

安鍾範 지난 정부 때 국민연금개선기획단에서 합의한 안이 바로 이 이원화안이었습니다. 아까 말씀하신대로 정부는 사회보험에 가장 기초가 되는 것만 하고 나머지 부분은 소득에 비례해 완전히 보험기능 혹은 저축기능의 역할을 하도록 하자는 것입니다. 그랬을 때 재정 문제도 상당부분이 해결됩니다. 또 공적연금 중에 국민연금과 나머지 연금은 체제가 다른데, 국민연금을 이런 식으로 이원화하면 나머지 공적연금도 그에 준하여 개혁을 하면 서로 연계를 할 수 있습니다. 지금 퇴직금이나 기업연금이 제도화되었는데, 많은 문제 중의 하나가 옛날 제도인 퇴직금 제도와 새로 들어온 기업연금제도가 서로 맞지 않다는 것입니다. 그래서 국민연금의 경우 이원화하면 기초되는 부분은 정부가 확실하게 소득재분배 기능을 넣고, 나머지 부분은 정부가 취급하는 국민연금의 소득비례연금 부분에 가입하든지 아니면 그에 상응하는 부분을 기업연금에 가입하는 것을 허용해주는 제도(적용제외: Contract-out)를 도입하는 것입니다.

司會   다시 말하면 정부가 할 기능과 시장이 할 기능을 구분하자는 것이군요.

金振洙 국가가 할 것은 하자는 것이 그것을 가지고 노후에 다 먹고 살 수준까지 가자는 것은 아닙니다. 국민연금이 60%까지 주겠다는 것은 무리라는 것이지요. 만일 그렇다면 국가가 버틸 수 없겠지요.그래서 국가책임에 의하여 국민의 기초보장은 기존 소득의 35~40% 수준을 보장하자는 겁니다. 이를 일층보장이라고 하고 그 다음부터는 개인이 알아서 할 부분인데, 그래도 그냥 놔두면 안 되니까 기업연금을 하라고 합니다. 기업에서 퇴직금을 전환해서 기업연금을 하면 다시 30%정도를 추가로 보장하도록 하는 것이 이층보장입니다. 이층보장에서는 많이 냈으면 많이 가져가고 적게 냈으면 적게 가져가는 것입니다. 일층보장과 이층보장을 합해서 약 60% 정도가 보장됩니다. 그리고 노후에 더 필요하다고 생각하면 개인적으로 보험회사에 보험을 들거나 은행에 저축을 하라고 합니다. 이것이 삼층보장입니다. 우리도 국민연금이 기왕 9%까지 보험료율이 가지 않았습니까? 더 올라가기는 무리니까 그 수준에서 지급률을 35% 수준으로 일층보장을 하고 퇴직금을 기업연금으로 전환하고, 추가적으로 개인적인 보험을 들면 삼층보장체계로 전환하는 방법론의 문제도 충분히 가능하다는 것이지요

실업부조 성격강한 고용보험도 문제

司會   좋은 방법인 듯합니다. 그럼 마지막으로 조세제도에 대해 토론을 해보기로 하겠습니다. 발제 논문은 이 부분에 많은 할애를 하여 안 교수께서는 복지문제를 조세제도의 개편과 연계하려는 의도를 가진 것 같이 보입니다, 조세제도에 있어 복지와 관련해 꼭 언급하고 넘어가야 할 부분은 무엇입니까?

金振洙 개선 방안에서 공적연금부분을 이야기했는데 4대 사회보험에서 의료보험이나 산재보험, 고용보험 중에 한두 가지 언급할 부분이 있습니다. 먼저 의료보험을 보면 우리 나라는 전문가들의 고집 때문에 의료보험이 후퇴를 한다고 해도 지나치지 않는 말입니다. 처음에 도입하고 나서 통합 방식이냐 조합방식이냐 등을 놓고 논란을 빚었습니다. 그것은 관리운영에 관한 부분적인 문제인데 온통 그것이 전체인냥 소모적인 논쟁이 계속되고 있습니다. 지금 우리는 3.8%의 의료보험료를 내고 있습니다. 거기에서 전반적으로 보면, 입원하는 경우 20%, 비급여와 특진을 포함해서 병원에 가면 환자들이 자기부담으로 돈을 내는 게 50% 수준입니다. 그렇다면 의료보험에서 전체를 커버하려면 보험료율이 7.6%가 되어야 한다는 결론이지요. 이 수준은 선진국의 경우 의료비용과 소득보장까지 해결하는 수준입니다. 말하자면 3.8%의 보험료율이 사실상 굉장히 높다는 것입니다. 이는 보험료를 내고 다시 나에게 돌아오는 과정에서 누수현상이 일어난다는 것을 뜻합니다. 이것은 의료보험이 고쳐져야 할 가장 우선적인 문제점입니다. 이는 기득권의 문제입니다. 그 동안 우리가 과거 시장 경제 시절의 병원, 약국 등이 기득권을 포기하지 않기 때문입니다. 의료보험은 그것부터 해결해야 합니다. 또 고용보험에 대해서는 실업대책과 관련해 어떻게 보면 실업이 생길 것에 대비한 보험이라기보다 실업부조적인 성격을 가지고 있습니다. 말하자면 실직한 사람에게 수당을 지급하는 조건과 급여수준과의 관계를 모면할 수 있는데, 6개월 동안 가입한 사람이 실직하면 3개월 동안 구직급여라는 이름의 실업 수당을 받습니다. 그런데 실업 수당을 받기 위해 내는 보험료가 1%입니다. 본인이 0.5%, 사용자가 0.5%입니다. 가령 1백만원을 받는 봉급 생활자가 고용보험료로 본인 5천원, 사용자 5천원 해서 만원을 내는 것이지요. 이 사람이 6개월에 6만원을 내면, 실업수당을 자기 소득의 50%를 받게되어 총액 1백50만원을 받는 것이지요. 이것은 보험이라고 할 수 없습니다. 이런 식의 제도가 고용보험이어서는 안됩니다. 이는 보험이 아니라 부조의 성격인 것이지요.

安鍾範 고용보험이 실업부조의 성격이 강하다는 것은 상당히 문제입니다. 노동부에서 시범적으로 운영하고 있는 것 중에 하나가 영국에서 도입한 바우처 제도라는 것이 있습니다. 직업훈련을 받을 수 있는 티켓을 지급해서 어디서나 받을 수 있는 것입니다. 실업부조 대신 고용보험에 직업훈련 기능도 있는 것이니까 바우처를 실업부조대신 지급을 하든지 아니면 국민기초생활보장법의 자활의 개념으로 활용하자고 하고 싶습니다. 즉 복지부와 노동부에 각각 있는 제도를 통합하자는 것이지요. 의료보험도 공적연금과 마찬가지로 이원화 할 수는 없는지 생각해 보았습니다. 예를 들어 의료보험의 기초부분은 정부가 책임을 지고 그 이상 부분은 민간의료보험에도 가입할 수 있도록 하는 것이지요.

司會	그럼 여기서 오늘 토론의 결론을 정리하겠습니다. 어차피 복지의 수요는 상당히 증가할 것이라는 것은 불가피하면서도 바람직한 일입니다. 문제는 정부가 무조건 재정능력이나 경제운영 방향에 연계시키지 않고 오로지 복지 차원에서 보는 것은 문제가 해결도 되지 않을뿐더러 굉장한 어려움이 따를 것입니다. 따라서 시장과 복지의 조화가 필요하다는 것입니다. 이는 어떻게 보면 전통적 복지론으로 되돌아가는 것이지요. 또한 시장에서 할 수 있는 것까지 정부가 다하려고 한다면 오히려 더 어려움이 초래될 것입니다. 어차피 복지정책에서 생산적 복지라는 개념을 만들겠다는 것이 정부의 방향이라면 그렇게 하되 복지정책의 기본을 바로 정하는 게 좋겠다는 결론입니다. 예를 들어 IMF체제에서 초래된 단기적인 복지문제와 삶의 질 향상 등 차원의 중장기적이고 본질적인 복지 문제를 구분해야 할 것입니다. 복지제도와 조세제도를 병행한 복지제도가 필요하고, 사회보험의 본질을 훼손하지 않고 제도화하는 게 바람직하겠다는 것이구요. 기초생활보장법은 현재 시행하는 것은 무리하므로 전면적으로 재검토 보완해야 하지 그렇지 않으면 큰 어려움이 생길 것이라는 결론이었습니다. 그렇다면 이런 메시지를 우선 누구에게 전달해야 합니까

金永河 우선은 정부에 알려야 하고, 현실적으로 구체화하는 것은 국회에서 교정하고 거기에 언론이 기여할 수 있겠지요.

安鍾範 정부는 알면서 안하는 것이고 정치인들은 몰라서 못하는 것이기 때문에 우선 알려야 될 것은 정치인입니다.

司會   우리 나라 정치인들이 가장 신경쓰는 곳이 언론이니까 언론에서 문제제기를 해야 하고 국민들에게도 알려야겠지요. 결국은 부담한 것 이상 돌아갈 수 없다는 원리를 이해시킬 수밖에 없습니다.

金永河 복지도 결국은 선택입니다. 얼마나 부담을 하고 그에 상응한 수혜를 받을 것인가는 선택의 문제인데 그것을 정확하게 인식시키기 위해서는 정부가 중립적인 편이 차라리 국민의 판단에 도움됩니다. 그런데 정부나 정치권에서 이 문제를 자꾸 정치적으로 접근하니까 사회보장제도가 왜곡되는 것입니다. 그렇지 않게 만들기 위해서는 중요한 정치 일정을 1년 앞두고는 복지제도의 중요한 골격은 뜯어고치지 못하게 하는 특별법이라도 하나 만들든지 해야할 것 같습니다. 복지의 탈정치화 인식이 더 확산되어야 현존하는 또는 잠재된 많은 문제들이 해결되리라고 봅니다.

司會   궁극적으로 우리 나라의 사회각층에서 진지한 토론과 대안이 있어야 한다고 생각합니다. 장시간 감사합니다.